I OSK 287/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Stefan Kłosowski NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...]’ z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 671/05 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zorganizowanie i przeprowadzenie zbiórki publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 380,- zł (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 671/05 oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] w przedmiocie pozwolenia na zorganizowanie i przeprowadzenie zbiórki publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Ministra z dnia [...], wydanej po rozpatrzeniu wniosku Fundacji o przeprowadzenie ogólnokrajowej zbiórki publicznej z przeznaczeniem na potrzeby wojskowej służby zdrowia (w tym przede wszystkim na potrzeby Szpitala [...] na Helu oraz Szpitala [...], wspieranie żołnierzy oraz ich rodzin dotkniętych przez los, wspieranie funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Straży Pożarnych boleśnie dotkniętych przez los). Decyzją tą odmówiono wydania pozwolenia z uwagi na nieprawidłowe rozliczenie wyników zbiórki publicznej, przeprowadzonej na podstawie pozwolenia udzielonego w dniu 20 marca 2001 r. W sprawozdaniu z kolejnej zbiórki (decyzja z 12 czerwca 2003 r.) wykazano koszty administracyjne Fundacji wynoszące ponad 20% sumy uzyskanej ze zbiórki, wydatkowane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem. W ocenie organu Fundacja utożsamia prowadzenie zbiórek publicznych z prowadzeniem działalności statutowej, nie odróżnia zbiórki publicznej i darowizny, kosztów zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki lub kosztów promocji od kosztów działalności statutowej Fundacji. Minister stwierdził, iż mimo udzielanych wskazówek odnośnie ograniczenia kosztów zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki są one stosunkowo wysokie (27%). Fakt adresowania zbiórki do szerokiego grona wymaga zaufania publicznego, zaś Minister wydając zezwolenie musi mieć gwarancję, że podmiot wykonujący zezwolenie będzie przestrzegał przepisów, czego w tym wypadku nie gwarantowała Fundacja. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja zarzuciła niepodanie podstaw prawnych. Podstawy takiej nie stanowią zastrzeżenia jakie miał organ do sprawozdań, do rozdziału środków podczas poprzedniej zbiórki, które stanowią odrębne sprawy. Ponadto do sprawozdań z wyników zbiórek, przeprowadzonych w 2001–2003 r. organ nie zgłaszał zastrzeżeń, a więc tą samą metodą sporządzono sprawozdanie za okres 1 lipiec 2003 r. – 30 czerwiec 2004 r. Dopiero to sprawozdanie zostało zakwestionowane przez Ministra. W wyniku tego Fundacja musiała przeprowadzić czasochłonne analizy dokumentacji, co stanowiło stratę czasu, sił i środków finansowych. Fundacja nie przeznaczyła środków pozyskanych na Szpital Wojskowy na Helu na koszty administracyjne lub promocji zbiórki, natomiast zgłoszone zastrzeżenia podniosły koszty administracyjne do wysokości ponad 21% wpływów, uzyskanych ze zbiórki, gdyby zastrzeżeń tych nie było wydatki te wyniosłyby około 13% uzyskanych wpływów. Fundacja z uwagi na podniesione zastrzeżenia zwróciła się do NIK-u o przeprowadzenie kontroli, lecz Izba nie uznała, że istnieje taka potrzeba. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 listopada 2004 r. zauważył, że apel o wsparcie kierowany jest do bliżej nieokreślonego adresata, co wymaga od organizatora (Fundacji) wiarygodności i zaufania, tj. rękojmi właściwego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej. Stanowisko to zostało podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekający w podobnej sprawie, który uznał, iż nie przekracza granic uznania administracyjnego i nie ma charakteru arbitralnego, przyjęte przez organ kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki publicznej, jako warunku wydania decyzji pozytywnej. Minister zaznaczył, że w decyzji z dnia 17 września 2004 r. wskazana została podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie to mieści się w granicach uznania administracyjnego. Nadto wbrew twierdzeniom Fundacji jej sprawozdanie z pierwszej przeprowadzonej zbiórki publicznej nie były prawidłowe oraz że nie zastosowano się do wskazówek udzielonych Fundacji w kierowanych do niej pismach i przedstawionych bezpośrednio jej prezesowi na spotkaniu w dniu 8 kwietnia 2004 r. Kolejne sprawozdania zawierały powtarzające się błędy w prowadzeniu i rozliczaniu zbiórki publicznej. Wielokrotnie wskazywano Fundacji, że prowadzenie zbiórki publicznej nie jest tożsame z powadzeniem działalności przez fundację i pozyskiwaniem środków finansowych w oparciu o postanowienia statutu np. darowizn. Minister nadmienił, iż informowano Fundację, że z pieniędzy uzyskanych ze zbiórki publicznej mogą być pokrywane jedynie wyraźnie określone koszty, które są bezpośrednio związane z organizacją i powadzeniem zbiórki publicznej, a nie działalnością statutową (funkcjonowaniem) organizacji. W ocenie Ministra interes publiczny nie pozwala na dopuszczenie finansowania kosztów administracyjnych Fundacji z pieniędzy uzyskanych ze zbiórki publicznej. Dotychczasowe sprawozdania Fundacji, zdaniem organu, wskazują na dalsze niezrozumienie przez nią różnicy pomiędzy pozyskiwaniem środków finansowych od darczyńców w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, a ich pozyskiwaniem od ofiarodawców w ramach zbiórki publicznej. W konkluzji Minister stwierdził, iż przyczyną problemów z właściwym dokumentowaniem zbiórek publicznych przez tę Fundację i prawidłowym ich rozliczaniem jest niestosowanie przez nią przepisów obowiązującego prawa w tym zakresie, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami. Jednocześnie Minister podkreślił, że w świetle wskazanych okoliczności, Fundacja ta dopuściła się wielu uchybień w prowadzeniu zbiórek publicznych i w ocenie organu nie daje rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki publicznej. Jeśli jednak wykaże, że potrafi przeprowadzić i rozliczyć zbiórkę publiczną zgodnie z przepisami prawa z rozróżnieniem prowadzenia zbiórki publicznej i prowadzenia działalności Fundacji w oparciu o statut, możliwe będzie udzielenie pozwolenia. Zaskarżając powyższą decyzję do Sądu pełnomocnik Fundacji zarzucił naruszenie art. 107 kpa przez brak związku przywołanych podstaw prawnych decyzji "z treścią jej uzasadnienia merytorycznego" oraz błędy w określeniu istniejącego stanu faktycznego. Zarzuty i argumenty skargi są zbieżne z zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto skarżąca Fundacja podniosła, iż Ministerstwo – wbrew twierdzeniom organu – nie wyrażało zgody na dodatkowe spotkanie z przedstawicielami Fundacji w celu wyjaśnienia wątpliwości zgłoszonych przez Fundację co do interpretacji przepisów obowiązujących w tej materii. Zdaniem skarżącej działania Ministra mają wyeliminować Fundację [...] z obszaru jej działalności. Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone decyzje o wydanie pozwolenia na podstawie art. 3 ustawy z 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Minister mógł, zależnie od przyjętych ustaleń, udzielić takiej zgody lub odmówić jej. Sąd powołując wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. SA 820/81 (błędnie podając jednak jego sygnaturę) przyjął, iż w odniesieniu do takiej decyzji kontrola sądu winna także uwzględniać postulat wynikający z art. 7 kpa; załatwienie sprawy w sposób korzystny dla obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu w realizacji przyznanych mu potencjalnych uprawnień. W tej sprawie – zdaniem Sądu – interes społeczny polega m.in. na stworzeniu pewności każdemu, anonimowemu adresatowi zbiórki, iż jego środki przekazane na wskazany w niej cel istotnie na ten cel będą zużytkowane, nie zaś, choćby ze względu na nieznajomość przepisów przez organizatorów, na cele statutowe fundacji, w tym koszty utrzymania jej biura, jak to miało miejsce w przypadku poprzednich zbiórek publicznych prowadzonych przez tę Fundację, co wynikało ze sprawozdań. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, dotychczasowe zbiórki publiczne o zasięgu ogólnopolskim, prowadzone przez tę Fundację nie były prawidłowo rozliczane. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez Ministra część środków uzyskanych ze zbiórki przeprowadzonej w 2001 r. przeznaczono na pokrycie kosztów działalności biura Fundacji, na co obowiązujące przepisy w żadnym razie nie pozwalały. Nieznajomość przez Fundację obowiązujących przepisów w tym zakresie potwierdził Prezes Fundacji na rozprawie przed Sądem mówiąc, że biuro rachunkowe, z którego usług początkowo korzystała Fundacja prowadziło ewidencję księgową wg nieprawidłowej struktury rodzajów kosztów. Ponadto oświadczył on, że Fundacja nie wiedziała dokładnie jakie przepisy powinna stosować przy formułowaniu sprawozdań zgodnie z przepisami o rachunkowości, a jakie w zakresie rozliczania przeprowadzonych zbiórek publicznych. Nadmienił także, iż o fakcie niewłaściwego sporządzenia sprawozdania ze zbiórki publicznej przeprowadzonej w 2001 r. Fundacja dowiedziała się dopiero po złożeniu sporządzonego w identyczny (jak okazało się błędny sposób) sprawozdania z kolejnej zbiórki publicznej, na którą uzyskano zgodę decyzją MSWiA z dnia 12 czerwca 2003 r. Zdaniem Prezesa nie doszło jednakże mimo wszystko do naruszenia przez Fundację obowiązujących przepisów w zakresie rozliczania zbiórek publicznych i mimo nieznajomości przepisów Fundacja ustrzegła się błędu. Nadto przeszkody w uzyskaniu zgody na przeprowadzenie następnej zbiórki nie upatruje on w ewentualnych nieprawidłowościach co do rozliczeń zbiórek już przeprowadzonych, nie postrzega tu związku przyczynowego. Prezes przyznał, iż istotnie doszło do zawyżenia kosztów własnych Fundacji (utrzymanie biura) w sprawozdaniu sporządzonym z drugiej zbiórki przeprowadzonej w oparciu o uzyskane zezwolenie. Przyczyny tego stanu dopatruje się w działaniach Ministra, który zgłosił szereg zastrzeżeń do złożonych przez nią sprawozdań, co naraziło Fundację na duże koszty związane z koniecznością zatrudnienia inspektora finansowego, powielenia wielu dokumentów i przeprowadzenia innych kosztownych czynności, które zmierzały do wyeliminowania zaistniałych w sprawozdaniu błędów. Musiała zatem przeprowadzić czasochłonne analizy dokumentacji finansowej oraz przepisów obowiązującego prawa, zamiast zająć się pozyskiwaniem funduszy na swą działalność. Sąd nie uznał tych wyjaśnień za usprawiedliwiające. Osoby rejestrujące Fundację winny prowadzić jej działalność w formach prawem przepisanych, dokonując stosownych rozliczeń prowadzonej działalności. Staranność ta winna być jeszcze większa w razie zamiaru przeprowadzania zbiórek publicznych przez Fundację, w których środki pozyskiwane są od bliżej nieokreślonego adresata, co niewątpliwie wymaga od organizatora (Fundacji) wiarygodności i zaufania, czyli rękojmi właściwego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej. W ocenie Sądu, wbrew przekonaniu strony skarżącej, owo kryterium prawidłowego przeprowadzenia zbiórki publicznej, a co za tym idzie prawidłowego jej rozliczenia, stanowi warunek wydania decyzji pozytywnej. Nie można zatem uznać za zbędne, kosztowne i czasochłonne prowadzone przez Fundację działania, mające przyczynić się do uniknięcia takich błędów w przyszłości, a znajomość przepisów obowiązującego prawa w tym zakresie, winna towarzyszyć osobom zakładającym ją od chwili rejestracji. Zastrzeżenie co do prawidłowości dokonywanych przez Fundację rozliczeń może budzić także fakt posiadania jednego konta, na które przyjmowane były wpływy z różnych tytułów, podczas gdy zbiórka przeprowadzona w oparciu o zezwolenie udzielone w 2003 r. przewidywała między innymi przekazywanie wpływów na specjalne konto bankowe. Nie może być zaaprobowany fakt, iż środki uzyskane w drodze zbiórki publicznej, przeprowadzonej w oparciu o decyzję z 12 czerwca 2003 r., tylko w 40% przekazane zostały na cel tej zbiórki. Mając na względzie przytoczone okoliczności Sąd uznał, że rozstrzygnięcia podjęte w tej sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie noszą znamion naruszenia prawa. Decyzje wydał bowiem właściwy organ naczelny, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a więc po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania dowodowego, w wyniku którego ujawniono nieprawidłowości w rozliczeniach dokonywanych przez Fundację. Podważyły one wiarygodność Fundacji w zakresie prawidłowego rozliczania zbiórek publicznych, w ramach których środki pozyskiwane są od bliżej nieokreślonego adresata, co niewątpliwie wymaga od organizatora (Fundacji) wiarygodności i zaufania, czyli rękojmi właściwego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej. Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą Ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja FON, reprezentowana przez radcę prawnego M. R. i zaskarżając wyrok w całości oparła ją o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa zarzucając naruszenie art. 106 § 3 tej ustawy przez nie oparcie orzeczenia na całości możliwego do zebrania materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwolnienia skarżącego z kosztów postępowania. Wniosek ten prawomocnym postanowieniem WSA z dnia 5 grudnia 2005 r. został pozostawiony bez rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja zarzuca, iż rozpoznając sprawę Sąd nie uwzględnił dokumentów złożonych na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. Dokumenty te mają zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności żądania Fundacji i wskazują, iż stan faktyczny jest odmienny niż przyjął to organ w decyzji, a następnie Sąd w wyroku. Konsekwencją przyjęcia stanu faktycznego wynikającego z dokumentów winno być uchylenie decyzji, jako wydanej z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i mającej cechy dowolności. Sąd nie uwzględniając wniosków przedstawicieli Fundacji wybiórczo potraktował materiał dowodowy, a rozstrzygnięcia nie oparł o całość oferowanego materiału dowodowego, czym naruszył dyspozycję art. 106 ustawy Ppsa, z którego wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie można uznać, że nastąpiłoby nadmierne przedłużenie sprawy skoro dokumenty zostały złożone na rozprawie. Dokumentacja ta prowadziłaby do uznania za niezasadne zarzutów naruszenia przepisów o organizowaniu zbiórek publicznych (zezwolenie z 2003 r.) poprzez posiadanie jednego rachunku, na który były przyjmowane wypływy z różnych tytułów oraz zarzut przeznaczenia części środków uzyskanych ze zbiórki (z 2001 r.) na pokrycie kosztów działalności biura. Dokumenty te w sposób jasny i jednoznaczny wskazywały, że zarzuty i uwagi organu administracji, przyjęte w zaskarżonym wyroku, są bezpodstawne i bezzasadne. Do skargi kasacyjnej załączono szczegółowe wywody odnoszące się do poszczególnych dowodów złożonych na rozprawie i reakcji pełnomocnika organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Ppsa Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi rozpoznał sprawę ograniczając się do zbadania zasadności zarzutu naruszenia art. 106 § 3 ustawy Ppsa. W myśl tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W zakresie postępowania dowodowego § 5 odsyła do stosowania odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Z protokołu rozprawy z dnia 23 września 2005 r. wynika, iż na rozprawie Prezes Fundacji złożył szereg dokumentów w tym m.in. sprawozdania, zestawienia przychodów i kosztów Fundacji, sprawozdanie z kontroli dokumentacji przeprowadzonej przez inspektora G. L. W protokole odnotowano jedynie złożenie czterech dokumentów. Sąd nie wydał w tym względzie postanowienia dowodowego, dopuszczającego dowód bądź też odmawiającego dopuszczenia dowodu. Złożenie wniosku dowodowego – jak to miało miejsce w tej sprawie – obligowało Sąd do wydania postanowienia z wpisaniem jego treści do protokołu. Wprawdzie postanowienie takie jest niezaskarżalne przez strony jednakże, dopuszczając dowód, Sąd powinien wskazać – po uzyskaniu oświadczenia od strony – jakie okoliczności mają być nim stwierdzone (art. 236 kpc), zaś w przypadku nieuwzględnienia wniosku dowodowego podać powody odmowy. Brak postanowienia w tym przedmiocie, uwidocznionego w protokole, oznacza, iż Sąd – wbrew wymaganiom ustalonym w procedurze cywilnej, do której odsyła art. 106 § 5 ustawy Ppsa – nie podjął czynności na rozprawie. Wprawdzie wskazany jako naruszony przepis art. 106 § 3 ustawy Ppsa ma charakter fakultatywny, jednakże gdy strona oferuje w trakcie postępowania sądowego dowody z dokumentów Sąd nie może ich pominąć, chyba że uzna, iż nie są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości lub też spowodowałoby to nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie. W postępowaniu dowodowym, przeprowadzonym na rozprawie (lub poza nią – art. 113 § 2) Sąd czyni ustalenia stanowiące podstawę do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczony do kontroli legalności decyzji wyłącza możliwość czynienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. W takim przypadku wynikiem postępowania dowodowego będzie uchylenie zaskarżonej decyzji ze wskazaniem organowi zakresu postępowania dowodowego, które organ winien przeprowadzić. Mógłby to jednakże Sąd uczynić dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i z uwzględnieniem jego wyników. Brak odniesienia się do złożonego wniosku dowodowego czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie jedynie zauważyć należy, iż pomijając złożone przez stronę skarżącą dokumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo i krytycznie odniósł się do wyjaśnień Prezesa Fundacji złożonych na rozprawie, chociaż wyjaśnienia stron złożone do protokołu nie mogą służyć jako dowód w sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § ustawy Ppsa orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego i uznając, iż kwota 180 zł stanowi równowartość opłat za czynności pełnomocnika zaś kwota 200 zł z tytułu zwrotu poniesionych przez stronę kosztów sądowych.