I OSK 2891/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 407/16 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 407/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 19 listopada 2015 r. Prezydent Miasta S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podziału m.in. działki nr [...], stanowiącej własność D. sp. z o.o. w K. Jako cel podziału organ wskazał realizację celu publicznego - drogi dojazdowej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Węzła Strategicznego "[...]" w S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] ([...]). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta S. stwierdził zgodność projektowanego podziału działki nr [...] z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe orzeczenie nie zostało zaskarżone przez właściciela nieruchomości. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta S. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] na dwie działki: [...], zgodnie z załączoną mapą projektu podziału. Podziału nieruchomości dokonano z urzędu, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu wydzielenia działki nr [...] pod tereny komunikacji. Spółka D. zaskarżyła powyższą decyzję, wskazując, że podział przedmiotowej działki był najprostszym rozwiązaniem, które w żaden sposób nie uwzględniało interesu właściciela, a zaskarżona decyzja nie wskazuje, jaki to cel publiczny lub ważny interes strony ma zostać wskutek tego podziału zaspokojony. Decyzją z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. Kolegium powtórzyło za organem pierwszej instancji, iż część działki nr [...], stanowiąca własność Spółki, przewidziana została w obowiązującym dla terenu tej działki miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2003 r., pod drogę publiczną - ulicę dojazdową. Ostatecznym postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., Prezydent Miasta S. stwierdził zgodność projektowanego podziału przedmiotowej działki z przyjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie działka ta podzielona została z urzędu na działkę nr [...] z przeznaczeniem pod budowę drogi publicznej - ulicy dojazdowej i na działkę nr [...] pozostającą w dotychczasowym sposobie użytkowania. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu właśnie celem wydzielenia działki przeznaczonej pod budowę ulicy dojazdowej, oznaczonej w planie symbolem 12KD (cel podziału został jednoznacznie wskazany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania). Kolegium wyjaśniło, że celem publicznym, stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Sieć dróg publicznych jest kształtowana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Konkretyzacją tego zapisu jest wskazanie w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako obowiązkowego elementu każdego planu miejscowego, określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wytyczenie dróg (ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego. Kolegium podzieliło pogląd sądów administracyjnych, iż nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. O ile plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego, jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego określających przebieg drogi publicznej i wydzielenie gruntów pod te drogi. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż wobec wyżej wymienionych postanowień planu, zatwierdzony podział działki nr [...] jest zgodny z zasadą dokonywania podziałów określoną w art. 93 ust. 1 ustawy, gdyż uwzględnia wynikające z planu przeznaczenie terenu i jest niezbędny do realizacji celu publicznego. Kwestionowany podział nieruchomości jest konsekwencją treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia tego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z powszechnie aprobowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, własność nie jest nieograniczonym prawem, dającym właścicielowi absolutną swobodę postępowania z rzeczą. Regulacją przewidującą ograniczenia prawa własności jest m.in. art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca przewidział rozwiązanie dla kolizji interesu publicznego oraz słusznego interesu właściciela nieruchomości stanowiąc w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienie nieruchomości lub jej części. Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła D. sp. z o.o., domagając się jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Materialnoprawą podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jest to podstawowy warunek, jaki musi zostać spełniony przed podziałem nieruchomości, dla której obowiązuje – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu art. 93 ust. 1 ustawy, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Z powyższych przepisów wynika zatem, iż rozstrzygając sprawę dotyczącą podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. W kontrolowanej sprawie organ ustalił, iż dla obszaru planowanej do podziału nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2003 r. W planie tym widnieje zapis, iż część działki nr [...], stanowiąca własność Spółki, przewidziana została pod drogę publiczną - ulicę dojazdową. Bezsporne jest zatem, iż przywołany plan miejscowy przeznacza część działki strony skarżącej pod drogę publiczną. Ocena ta znalazła potwierdzenie w postanowieniu Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2015 r., który stwierdził zgodność projektowanego podziału działki nr [...] z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Węzła Strategicznego "[...]" w S. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kolejnym krokiem organu było w takiej sytuacji wszczęcie z urzędu postępowania, stosownie do art. 97 ust. 3 ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie ustalił organ, iż podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celu publicznego. Celem publicznym, w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy, jest bowiem m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Sieć dróg publicznych jest kształtowana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ ustalił, że działka strony skarżącej poddana została podziałowi właśnie celem wydzielenia działki przeznaczonej pod budowę ulicy dojazdowej oznaczonej w planie symbolem 12KD. Zdaniem tego Sądu jednoznaczne sformułowanie przywołanych przepisów, w szczególności art. 93 ust. 1 ustawy, nie pozwala organom na dowolność i uznaniowość. Skoro ustawodawca w żadnej z norm prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie dopuścił działania w ramach uznania administracyjnego, to organ nie był uprawniony do rozważania, która z wartości chronionych prawem jest ważniejsza i wymaga ochrony. Tym bardziej, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości już sama w sobie stanowi ograniczenie prawa własności nieruchomości podmiotu prywatnego, jakim jest strona skarżąca. Zatem wszystkie przepisy regulujące taki podział muszą być interpretowane w sposób wyłączający możliwość przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka D. sp. z o.o. w K., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej; ponadto Sąd niedokładne wyjaśnił stan faktyczny, naruszył zasadny powadzenia postępowania przez organy administracji nakazujące działać w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, oraz działanie sprzeczne z zasadą przekonania do słuszności podjętych decyzji; b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutu skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia; kontrola działalności administracji okazała się być w tym zakresie niepełna, gdyż nie wykazano, dlaczego zarzuty skarżącej okazały się być bezzasadne; tego typu naruszenie przepisów postępowania ogranicza również kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dając poznać przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy uznaniu niezasadności podstaw zaskarżenia. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z owym przepisem prawa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor dokonał wykładni art. 93 i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1774), jednak w podstawach skargi kasacyjnej snie sformułował zarzutu jego naruszenia. W tej sytuacji, wobec treści z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nietrafny uznać należało podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim przywołany przepis, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, jest przepisem o charakterze ustrojowym. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych powołanego art. 3 nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, gdyby Sąd nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji publicznej z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałaby skarżąca kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. Reasumując stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem kontroli zaskarżonego aktu i prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób adekwatny do celu jaki wynika z tego przepisu prawa z jakich przyczyn nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do zarzutu skargi, autor skargi kasacyjnej nie podał do jakiego zarzutu skargi Sąd ten się nie ustosunkował, jak również, że zrzut ten miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie, to jest art. 151 p.p.s.a., po stwierdzeniu, że zaskarżone decyzje nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie budził wątpliwości. Brak było w tej sytuacji podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego. Podnosząc zarzut niedokładnego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione, nie wskazał też, w jaki sposób zostały naruszone wymienione w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, jak również, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tej części sprowadza się do ogólnikowych zarzutów i stwierdzeń, bez odniesienia ich do stanu faktycznego niniejszej sprawy, co czyni niemożliwym prawidłową ocenę zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanych w ramach tego jej zarzutu. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny samodzielnie za stronę postępowania precyzować zarzutów skargi kasacyjnej. W tej sytuacji także i ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.