I OSK 2892/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. W., M. J., J. K. i C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2868/13 w sprawie ze skargi J. K., C. K., K. W. i M. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]. października 2013 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2868/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K., C. K., K. W. i M. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. C. i J. K., M. J. i K. W. złożyli do Starosty Powiatu Wyszkowskiego wniosek o ustalenia odszkodowania za działki A, B, C, D, E, F o pow. łącznej 0,4083 ha, położone w Rybienku Starym. Działki zostały wydzielone jako drogi wewnętrzne decyzją Burmistrza Wyszkowa [...] z dnia 27 lipca 2012r zatwierdzającą na wniosek właścicieli podział działek nr G i H położonych w Rybienku Starym. Jak wynika z pisma z dnia 17 czerwca 2013r wnioskodawcy jako podstawę roszczenia o odszkodowanie podają o art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), oraz przepis prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175). Wnioskodawcy swoje żądanie oparli na wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugąjny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ogólnodostępną drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Właściciele twierdzą, że wprawdzie w/w działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Wskazuje na to między innymi szerokość wydzielonych działek oraz powiązanie z układem komunikacyjnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "U.g.n." Starosta Powiatu Wyszkowskiego odmówił ustalenia odszkodowania. Wskazał, że działki nr A, B, C, D, E, F zostały wydzielone jako drogi, ale nie o charakterze publicznym. Działki te zostały wydzielone zgodnie z planem zagospodarowania jako drogi wewnętrzne służące wyłącznie właścicielom działek powstałych w wyniku podziału. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli C. i J. K., M. J. i K. W.. Odwołujący zarzucili naruszenie: - art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995r., Nr 36, poz. 175 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) w związku z przepisami art. 2, art. 7, art. 9, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 91. ust. 1 i 2 Konstytucji RP, - art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651), - art. 8.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) poprzez przyjęcie, że drogi wydzielone w decyzji Burmistrza Wyszkowa z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] nie mają charakteru dróg publicznych podczas, gdy są to ogólnodostępne ciągi komunikacyjne o charakterze otwartym dla wszystkich chętnych użytkowników tych dróg. Ponieważ o charakterze drogi i konieczności ustalenia za nie odszkodowania nie decyduje jej określenie w decyzji podziałowej czy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ale faktyczny sposób użytkowania, powszechność dostępu i możliwość korzystania z dróg przez każdego zainteresowanego uzasadnia to ustalenia odszkodowania za działki będące przedmiotem postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], Wojewoda Mazowiecki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że z decyzji Burmistrza Wyszkowa z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej na wniosek współwłaścicieli podział nieruchomości, oznaczonych jako działki: nr G i nr H wynika jednoznacznie, że działki gruntu: nr A o pow. 0,0606 ha, nr B o pow.0,0396 ha, nr C o pow. 0,0895 ha, nr D o pow. 0,0605 ha, nr E o pow.0,0683 ha, nr F o pow. 0,0898 ha, zostały wydzielone jako drogi, ale nie o charakterze publicznym, wydzielone zostały pod drogi wewnętrzne, stosownie do ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Wyszków dla miejscowości: Rybienko Stare, Rybienko Nowe i ul. Serockiej w Wyszkowie, uchwalonego uchwałą Nr VII/4/l 1 Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 31 marca 2011 roku (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 90, poz.2894). Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, droga wewnętrzna nie ma charakteru drogi publicznej, mimo, że jest to droga ogólnodostępna. Stwierdził, że za działki gruntu: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wydzielone pod poszerzenie dróg gminnych, na podstawie wymienionej decyzji Burmistrza Wyszkowa z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] o podziale, na rzecz współwłaścicieli nieruchomości M. H. J. i K. Z. W. oraz C. i J. K. ustalone zostało odszkodowanie decyzjami Starosty Wyszkowskiego Nr [...] i Nr [...] z dnia kwietnia 2013 r. Wskazał, że działki te, jako wydzielone pod drogi publiczne kategorii gminnej, stały się własnością Gminy Wyszków z dniem, w którym wymieniona decyzja stała się ostateczna i tylko za te działki przysługuje ich dotychczasowym współwłaścicielom odszkodowanie. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. K., C. K., H. J., K. W.. Skarżący podnieśli takie same zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek skarżących nowopowstałe działki wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogę publiczną, czy też wydzielenie działki nastąpiło po drogę o charakterze wewnętrznym. Sąd przytoczył treść przepisów art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Dalej Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która przechodzi z mocy prawa na własność gminy, rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aktualnie, w przypadku realizacji drogi w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), problem zastosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wystąpi, z uwagi na odmienne uregulowanie tej kwestii w art. 12 ust. 4a cytowanej ustawy. W decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału uzyskanej na wniosek skarżących wskazano, że działki za które skarżący żądają odszkodowania przeznaczone są pod drogi wewnętrzne. W tej sytuacji, gdy unormowanie planu nie przewidywało przeznaczenia tych działek pod drogi publiczne, lecz wyraźnie określało inne jej przeznaczenie tj. pod drogę wewnętrzną, brak było podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie norma art. 98 ust. 1 ustawy. Brak jest również innej podstawy prawnej z zakresu prawa administracyjnego, umożliwiającej gminie nabywanie nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkowanie środków publicznych na nabycie wszystkich dróg wewnętrznych lub dróg wewnętrznych o określonych parametrach. Sąd zwrócił uwagę, że wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi często pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału - zapewnienia dostępu do drogi publicznej (przez sprzedaż wydzielonej działki ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, co przewidziano w art. 99 ustawy). Wielokrotnie w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej, w tym stanowiącej drogę wewnętrzną, na gminę. Sąd podkreślił, iż ustawą zmieniającą ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w 2010 r. wprowadzono regulację, zgodnie z którą wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania (art. 10 ust. 2 pkt. 5 ustawy). Świadczy o zamiarze ustawodawcy szerszego uregulowania kwestii związanych z istnieniem dróg wewnętrznych. Zdaniem Sądu, brak jest również podstawy prawnej, która uzasadniałaby przejście na rzecz gminy, powiatu, województwa bądź Skarbu Państwa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi o charakterze wewnętrznym i powstanie roszczenia o wypłatę odszkodowania z tego tytułu w trybie przepisów prawa administracyjnego. W sytuacji, gdy skutkiem danego unormowania jest de facto wywłaszczenie nieruchomości polegające na pozbawieniu właściciela prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to przesłanki tego wywłaszczenia powinny jasno wynikać z przepisów prawa, a wywłaszczenia tego nie można domniemywać. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną, charakteru drogi gminnej. W świetle art. 98 ust. 1 ustawy, własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, gmina nie ma prawa wystąpić w takim przypadku o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 ustawy. Stanowisko organu, iż w takiej sytuacji brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy, jest w ocenie Sądu uzasadnione. Odnosząc się do argumentacji skargi, wskazującej na prawo do odszkodowania, wynikającej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie występuje odmienny stan faktyczny, niż w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce oraz że przywołane orzeczenie daje jedynie wskazówki, jak organ rozpatrujący sprawę o odszkodowanie ma dokonać oceny faktów pod kątem zasadności odszkodowania. W wyroku Europejskiego Trybunał Praw Człowieka stwierdzono, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła art. 1 Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądzono na rzecz skarżących odszkodowanie od Państwa Polskiego. Trybunał wyraził stanowisko, że pozbawienie właściciela prawa własności lub znaczne ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa, zarówno gdy zostało dokonane na podstawie orzeczenia właściwego organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter jedynie faktyczny, powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą. Z tych względów, niezależnie od tego, jaki prawny charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, zasadne było przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach. Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stanowić winno sygnał dla ustawodawcy polskiego, który winien rozważyć możliwość zmiany przepisów obowiązującego prawa administracyjnego. Nie stanowi ono natomiast podstawy do przyznania stronie odszkodowania, które nie znajduje podstawy w przepisach prawa administracyjnego. Jak bowiem wskazano wyżej w przepisach prawa administracyjnego brak jest normy uzasadniającej wypłatę odszkodowania w przypadku, gdy ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonej po drogę ma charakter jedynie faktyczny. W szczególności przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do wypłaty takiego odszkodowania. Zapłata odszkodowania przewidziana jest w ustawie w przypadku wywłaszczenia polegającego, zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy, na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ustawa nie normuje natomiast przypadku faktycznego ograniczenia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji. W przepisach prawa administracyjnego uregulowana jest jedynie sytuacja utraty przez właścicieli nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę, przewidziana w art. 98 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie wydzielenie działek pod drogi wewnętrzne nastąpiło na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał na tym terenie drogi wewnętrzne. Drogi te zapewniają dojazd do działek powstałych w wyniku podziału. Z okoliczności sprawy nie wynika by działki te nie mogły mieć co do zasady charakteru drogi wewnętrznej. Nie wynika też by właściciele byli pozbawieni prawa własności lub doznali znacznego ograniczenie w wykonywaniu tego prawa. Zasadniczo działki stanowiące drogi wewnętrzne mogą zostać przez właścicieli udostępniona do ruchu wyłącznie właścicielom położnych przy niej działek. W skargach kasacyjnych wniesionych od powyższego wyroku skarżący zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię a mianowicie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) polegające dokonaniu takiej wykładni powyższego przepisu, zgodnie z którą jedynie zakwalifikowanie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych powoduje nabycie prawa do otrzymania odszkodowania za tą drogę podczas, gdy dla oceny statusu prawnego danej drogi podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i ogólna dostępności, co doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżącego, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie jak również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie przepisów art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952r. (Dz. U. z 1995r., Nr 36, poz. 175 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisami art. 2, art. 7, art. 9, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 91. ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na odmowie zastosowania w powyższej sprawie umowy międzynarodowej w postaci art. 1 Protokołu Nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jako mającej pierwszeństwo przed przepisami art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji. Rozważania odnoszą się do wszystkich skarg kasacyjnych gdyż sformułowano w nich te same zarzuty (w pierwszym zarzucie wnoszący kasację K. W. dodał na zakończenie opisu naruszenia zwrot "co doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżącego", ale istota jego zarzutu jest taka sama jak pozostałych osób, które wniosły skargę kasacyjną). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). W myśl art. 98 ust. 3, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3, konieczne jest więc przejście działki gruntu, na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Zwrócić trzeba uwagę na to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), ale także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3). Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej. Jest bezsporne, że działki nr [...] , [...] , [...] wydzielone z działki nr [...], położonej w Rybienku Starym oraz działki nr [...],[...],[...], wydzielone z działki nr [...], położonej w Rybienku Starym, nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy Wyszków, gdyż uzyskały status dróg wewnętrznych. Decyzja Burmistrza Wyszkowa z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], zatwierdzająca, na wniosek współwłaścicieli, projekt podziału działek nr [...] i [...], stała się ostateczna z dniem 23 października 2012 r. Nadto, działki nr [...],[...] i [...] oraz nr [...],[...] i [...] zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Wyszków dla miejscowości m.in. Rybienko Stare, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 31 marca 2011 r. Według tego planu, stanowią one drogę wewnętrzna niepubliczną oznaczoną symbolami: 70 KDW (10/12, 10/29), 71 KDW (10/11, 10/28) i 72 KDW (10/13, 10/30). Zgodność projektowanego podziału została zaopiniowana pozytywnie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2012 r., którego współwłaściciele nie zaskarżyli. W analizowanym stanie prawnym nie ma zatem możliwości ustalenia, w podstępowaniu o odszkodowanie z tytułu wydzielenia działki gruntu jako drogi, że wydzielona działka ma charakter drogi publicznej na innej podstawie, niż rezultat postępowania podziałowego, uwarunkowanego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, że jest to stan prawny odmienny od obowiązujących poprzednio unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, których zgodność z art. 1 Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) została zakwestionowana wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (22531/05). Na tle ówczesnego brzmienia art. 93 ust. 3 oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami można było w postępowaniu odszkodowawczym ustalać charakter drogi. Zarówno bowiem w art. 93 ust. 3, jak i w art. 98 ust. 1 była mowa o wydzieleniu drogi, bez zastrzeżenia o możliwości wydzielenia drogi publicznej lub wewnętrznej. Ponadto, odmienny był stan faktyczny. W sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce droga została oznaczona symbolem KD, podczas gdy w niniejszej sprawie drogi zostały oznaczone symbolem KDW, a więc jako drogi dojazdowe wewnętrzne. Brak było podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jak zaś z powyższych uwag wynika, jest niewątpliwe, że nie doszło do pozbawienia skarżących praw do nieruchomości. Pozostają oni w dalszym ciągu współwłaścicielami działek stanowiących drogi wewnętrzne. Nie można także mówić o niekonstytucyjności przepisów art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodność tych przepisów z normami konstytucyjnymi nie została podważona. To zaś, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują odszkodowania za wydzielenie dróg wewnętrznych nie oznacza, że sytuacja ta stanowi pominięcie ustawodawcze, możliwe do objęcia kontrolą konstytucyjną (por. Sławomira Wronkowska "Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo 2008/10/s.9). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.