I OSK 2894/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 520/23 w sprawie ze skargi P. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 4267/2022 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. I SA/Wa 520/23 oddalił skargę P. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 4267/2022 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł P. A. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, "UGN") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka “jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r." oznacza, iż pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością po raz pierwszy nastąpić miało po dniu 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy data 5 kwietnia 1958 r. określona w przepisie odnosi się do wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) i stanowi jedynie termin techniczny, który stosowany dosłownie, realnie pozbawia przepisu z art. 215 ust. 2 UGN jakiegokolwiek zastosowania, z uwagi, że przepis ten regulować miał kwestię odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, "Dekret"), to jest nieruchomości wywłaszczonych 13 lat przed datą wskazaną w przepisie, a nadto przepis ten stanowi jedynie, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni muszą być pozbawieni możliwości faktycznego władania nieruchomością po tej dacie, natomiast nie stanowi wymogu, aby przed upływem tej daty poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni byli w ciągłym faktycznym posiadaniu nad nieruchomością, zaś z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że poprzednicy prawni skarżącego zostali pozbawieni faktycznego władania nad nieruchomością najpóźniej w roku 1951 i po dacie 5 kwietnia 1958 r. nadal faktycznie nią nie władali, co skutkowało naruszeniem konstytucyjnych praw do ochrony własności oraz równości wobec prawa poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 215 ust. 2 UGN, i w konsekwencji bezpodstawnym oddaleniu skargi, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c PPSA poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ I Instancji i organ II Instancji wydając swoje decyzje naruszyły prawo materialne, tj. przepis z art. 215 ust. 2 UGN, zatem skarga na decyzję II Instancji powinna zostać uwzględniona, a w konsekwencji decyzja II Instancji powinna była zostać uchylona w całości, b. art. 145a § 1 i 2 PPSA poprzez jego niezastosowanie i niezobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji zmieniającej decyzję I Instancji poprzez przyznanie skarżącemu odszkodowania za nieruchomość, c. art. 151 PPSA poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepisów z art. 215 ust. 2 UGN uznać należało skargę za zasadną, zatem nie spełniły się przesłanki pozwalające na jej oddalenie; Żądaniem skargi kasacyjnej objęto rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji II Instancji oraz decyzji I Instancji. Wniesiono o zobowiązanie organu I Instancji do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania na rzecz skarżącego za nieruchomość oraz o zasądzenie od organu I Instancji i oganu II Instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Ewentualnie, wniesiono również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnyum oraz o zasądzenie od organu I Instancji i organu II Instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota problemu prawnego sprowadza się do prawidłowego odkodowania normy prawnej w zakresie przesłanki temporalnej, warunkującej utratę faktycznego władztwa nad nieruchomością objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Zasadnicza wątpliwość interpretacyjna dotyczy tego, czy ustawodawca, posługując się zwrotem "zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.", wiąże skutki prawne wyłącznie z jednorazowym aktem pozbawienia władztwa dokonanym po wskazanej cezurze czasowej, czy też norma ta obejmuje również stany faktyczne, w których niemożność władania nieruchomością – zapoczątkowana wcześniej – trwała nieprzerwanie po dniu 5 kwietnia 1958 r. W wywiedzionej skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że przesłanka "pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r." implikuje konieczność wystąpienia zdarzenia sprawczego po tej dacie. W ocenie strony skarżącej, data 5 kwietnia 1958 r. stanowi jedynie cezurę techniczną, a dla ziszczenia się przesłanek ustawowych wystarczające jest utrzymywanie się stanu faktycznego niewładania nieruchomością po tym terminie, nawet jeżeli pierwotna utrata władztwa nastąpiła wcześniej. W realiach niniejszej sprawy – co wynika z ustaleń faktycznych – utrata ta nastąpiła najpóźniej w 1951 r., w związku z rozpoczęciem i zaawansowaniem budowy obiektu dla Fundacji Domów Akademickich, a następnie jego zasiedleniem w 1952 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w pełni prawidłowe i oparte na utrwalonym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Należy zauważyć, że redakcja przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 – dalej jako: "u.g.n.") operuje zwrotem "zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.". Dokonując wykładni językowej tej normy, stwierdzić należy, iż ustawodawca odnosi się wprost do czynności (zdarzenia) pozbawienia władztwa, a nie do trwającego stanu jego braku. Użycie czasownika w aspekcie dokonanym ("zostali pozbawieni") jednoznacznie wskazuje na moment utraty władztwa. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie hipotezą przepisu samego faktu nieposiadania nieruchomości po wskazanej dacie, posłużyłby się on sformułowaniami takimi jak "byli pozbawieni" lub "nie władali" po dniu 5 kwietnia 1958 r. Akceptacja interpretacji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej prowadziłaby do wypaczenia ratio legis przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. Przepis ten ma charakter intertemporalny, a jego zakres zastosowania jest ściśle ograniczony. Celem regulacji jest umożliwienie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wyłącznie tym podmiotom, które utraciły władztwo w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, której wejście w życie nastąpiło właśnie w dniu 5 kwietnia 1958 r. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż poprzednicy prawni skarżącego utracili faktyczną możliwość władania sporną nieruchomością najpóźniej w 1951 r. (co wiązało się z zajęciem terenu pod budowę i zakończeniem inwestycji przed 1958 r.), to skutek ten nastąpił w sposób niewątpliwy przed datą graniczną określoną w ustawie. Oznacza to brak spełnienia jednej z kumulatywnych przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n., co uniemożliwia przyznanie żądanego odszkodowania. Przedstawiona konkluzja jest zgodna z argumentacją Trybunału Konstytucyjnego przedstawioną w postanowieniu z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13, gdzie stwierdzono, że teza o pominięciu w art. 215 ust. 2 u.g.n. określonej grupy podmiotów, którym z mocy Konstytucji, należy się odszkodowanie, nie znajduje uzasadnienia. Wywód skarżącego kasacyjnie dotyczący naruszenia konstytucyjnych praw do ochrony własności oraz równości wobec prawa również nie jest trafny, gdyż Trybunał Konstytucyjny orzekł o konstytucyjności przedmiotowego przepisu w jego obecnym kształcie, nie dopatrując się naruszenia tych zasad. Posłużenie się przez ustawodawcę datą 5 kwietnia 1958 r. jest oceniane niejednolicie. Akcentuje się m.in. że możliwość dochodzenia odszkodowania od chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r. była ograniczona terminami. Zgodnie z jego art. 9 ust. 2: "Prawo do żądania odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu". Szerzej kwestia ta została przedstawiona w postanowieniu TK z dnia 28 października 2015 r. sygn. P 6/13 gdzie wskazano, że mechanizm odszkodowawczy, przewidziany w normatywnie martwym art. 9 dekretu z 1945 r., w pewnym zakresie ustawodawca zastąpił odpowiednim stosowaniem przepisów ustawy z 1958 r. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Ustawa ta weszła w życie 5 kwietnia 1958 r., która to data została utrwalona w kolejnych aktach prawnych. Trybunał wskazał, że celem ustawy z 1958 r. nie było zniesienie roszczeń odszkodowawczych przyznanych dekretem z 1945 r. bowiem w chwili jej stanowienia roszczenia te, ze względu na trzyletni termin prekluzyjny przewidziany w art. 9 ust. 2 dekretu, w znacznej części wygasły. Sens regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. polegał na tym, że - w odniesieniu do wskazanego kręgu podmiotów i rodzajów nieruchomości - dochodzenie roszczeń odszkodowawczych miało stać się realne, gdyż ustawa zawierała przepisy umożliwiające ich wykonanie. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że w istocie argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że regulacja o charakterze wyjątkowym powinna być rozciągnięta na ogół przypadków, od których wyjątek został uregulowany. Stanowiska tego nie można podzielić. Z tych też przyczyn Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie uwzględnił analizowanego w powyżej wskazanym zakresie zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. Konsekwencją powyższego jest również niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 145a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w rezultacie błędnej, jego zdaniem, wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. i w konsekwencji, w oddaleniu skargi przez Sąd Wojewódzki. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza prawidłowość wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd pierwszej instancji, to stanowisko, iż organy nie miały podstaw do badania, czy po okresie budowy "poprzedni właściciele przedmiotowej nieruchomości odzyskali faktyczną możliwość władania przedmiotową nieruchomością", należy uznać za trafne. Skoro organy administracji ustaliły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że z uwagi na uprzednie zajęcie całej nieruchomości i jej zagospodarowanie pod budowę obiektu wielkogabarytowego i jego zasiedlenie przed dniem 5 kwietnia 1958 r., poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością, to nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 215 ust. 2 u.g.n. (tj. brak utraty władania po 5 kwietnia 1958 r.). Oznacza to, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy odmawiającą przyznania odszkodowania była zgodna z prawem. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też do zobowiązania organu do wydania decyzji na podstawie art. 145a p.p.s.a. Zatem prawidłowe było zastosowanie art. 151 p.p.s.a i oddalenie skargi jako niezasadnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.