I OSK 2895/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 945/14 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 945/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa w części opisanej w § 2 tego zarządzenia w zakresie ustalenia daty końcowej powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Gliwicach, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Gliwice w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...], ul [...] Gliwice i powierzenia M. de V. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w Gliwicach. Zgodnie treścią § 2 tego zarządzenia, Prezydent powierzył M. de V. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w Gliwicach na okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r., czyli na okres 3 lat szkolnych. Przyczyną dla której okres powierzenia stanowiska dyrektora został skrócony do 3 lat było stwierdzenie, że w okresie, kiedy M. de V. kierowała placówką, wystąpiły liczne nieprawidłowości. W szczególności dokonywano zmian w organizacji pracy szkoły przed ich zatwierdzeniem w aneksie do projektu organizacyjnego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Nie wszyscy nauczyciele zrealizowali podstawę programową, nie zaplanowano minimalnej liczby godzin na jej realizację, wprowadzono podziały na grupy na zajęciach przy liczbie uczniów mniejszej niż wynikająca z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych, nie podając uzasadnienia. W szkole funkcjonuje klasa sportowa 14-osobowa, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 2012 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych, szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego. Dyrektor szkoły jako kierujący jej działalnością naruszył art. 26 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Wystąpił przypadek bezpośredniej podległości osób spokrewnionych. Liczne nieprawidłowości stwierdzono również w zakresie wywiązywania się z obowiązków kierującego szkołą. Jednocześnie podkreślono, iż M. de V. była jedyną kandydatką, która przystąpiła do konkursu na stanowisko dyrektora. Na powyższe zarządzenie Wojewoda Śląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wskazano, że M. de V. wygrała konkurs na stanowisko dyrektora zespołu szkół, zatem w ocenie komisji konkursowej była najlepszym kandydatem do objęcia tego stanowiska. Skarżący podkreślił, że to, iż do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły przystąpił tylko jeden kandydat nie oznacza, iż musi on zostać wybrany na to stanowisko. Jednakże w przypadku wyłonienia kandydata nie można już wybranej przez komisję osobie odmówić powierzenia tego stanowiska, co powinno nastąpić generalnie na 5 lat szkolnych. Odstąpienie od zasady powierzania stanowiska dyrektora na okres nie krótszy niż 5 lat nastąpić może jedynie w uzasadnionych przypadkach, a więc w razie zaistnienia realnie istniejącej, obiektywnej przyczyny. Skarżący podkreślił, że organ prowadzący szkołę posiada inne instrumenty prawne dyscyplinujące dyrektora szkoły naruszającego przepisy prawa niż powierzenie stanowiska na okres krótszy niż 5 lat. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że przewidziane w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty skrócenie kadencji dyrektora szkoły nie może być wykorzystywane jako reperkusja za dotychczasowe, subiektywnie uznane przez organ prowadzący za naganne, pełnienie funkcji przez osobę wybraną w konkursie na to stanowisko. Nie może również wynikać z chęci dokonywania sprawdzania kwalifikacji i uczciwości wybranego legalnie kandydata, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z ratio regulacji zawartej w przywołanym przepisie. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Gliwice uzasadnił treść zaskarżonego zarządzenia faktem, iż w okresie kiedy M. de V. kierowała placówką stwierdzono szereg nieprawidłowości. Zdaniem Prezydenta powyższe uzasadnienie spełnia wymogi stawiane przez judykaturę i doktrynę uzasadnieniu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat. W ocenie Prezydenta nie można automatycznie uznać, że zarządzenie w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat, powołujące się na nieprawidłowości w pracy danej osoby czy nienależyte wykonywanie przez nią obowiązków, jest niezgodne z prawem. Oceny wymaga bowiem całokształt okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/G 945/14, na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa w części opisanej w § 2 tego zarządzenia w zakresie ustalenia daty końcowej powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Gliwicach a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd wskazał, że skarga Wojewody Śląskiego jest uzasadniona, bowiem zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu, redakcja tego przepisu nie budzi wątpliwości co do tego, że regułą jest powierzanie stanowiska na okres 5 lat, a zastosowanie krótszego okresu jest wyjątkiem. Zgodnie z regułami zastosowania powyższego wyjątku wypracowanymi w orzecznictwie sądowym skrócenie okresu powierzenia wymaga starannego, wyczerpującego uzasadnienia, argumenty nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, muszą się odwoływać do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia. Następnie Sąd omówił przepisy dotyczące wyłaniania dyrektorów szkół i placówek w formie konkursów. Stwierdził, że procedura konkursowa zapewnia organowi prowadzącemu szkołę istotny wpływ na wybór kandydata, w przypadku wyłonienia kandydata nie można wybranej osobie odmówić powierzenia stanowiska, co powinno nastąpić generalnie na 5 lat szkolnych. Wszelkie zastrzeżenia i zarzuty organu prowadzącego szkołę wpływające na merytoryczną ocenę kandydata powinny być przedstawione do rozważenia komisji konkursowej. Sąd podniósł, że przyczyną skrócenia przez Prezydenta Miasta Gliwice okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły były nieprawidłowości występujące w trakcie kierowania placówką przez M. de V. Sąd wskazał, że z dołączonej do akt karty oceny pracy M. de V. wydanej w dniu 14 lutego 2013 r. wynika, że jej praca została oceniona jako "dobra". W uzasadnieniu opinii wskazano, między innymi, że nadzoruje ona realizację zadań z programu wychowawczego także udział w wielu programach prozdrowotnych. W ramach nadzoru pedagogicznego zaplanowała ewaluację wewnętrzną, kontrolę przestrzegania przez nauczycieli przepisów prawa, plan wspierania i wewnętrznego doskonalenia nauczycieli. Wyniki z egzaminów gimnazjalnych zewnętrznych są wyższe od średniej wojewódzkiej i krajowej. Uczniowie posiadają wysokie noty w konkursach przedmiotowych i sportowych na szczeblu ogólnopolskim, wojewódzkim i regionalnym. Gimnazjaliści pod jej kierunkiem uzyskali w ubiegłym roku szkolnym tytuł laureata i finalisty w wojewódzkim konkursie przedmiotowym z biologii. Zapewnia nauczycielom pomoc i wsparcie w realizacji zadań. Podejmuje inicjatywy na rzecz środowiska lokalnego, organizuje uroczystości, spotkania oraz imprezy integrujące i promujące szkołę, jej wyniki i osiągnięcia. Nadto stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wywiązywania się z obowiązków kierującego szkołą, polegające na dokonywaniu zmian w organizacji pracy szkoły przed zatwierdzeniem tych zmian w aneksie do projektu organizacyjnego w zakresie m.in. zatrudniania nauczycieli na zastępstwo, wprowadzania nauczania indywidualnego. Wprowadzeniu podziału na grupy na zajęciach przy liczbie uczniów mniejszej niż wynikająca z rozporządzenia ws. ramowych planów nauczania w szkołach publicznych, nie podając uzasadnienia. Naruszyła art. 26 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych. W szkole funkcjonuje 14 osobowa klasa sportowa, co jest niezgodne z rozporządzeniem w sprawie warunków tworzenia, organizacji i działania oddziałów sportowych. Nie podejmowała działań zmierzających do poprawy stanu technicznego szkoły, modernizacji boiska szkolnego oraz zapewnienia uczniom odpowiednich warunków higieniczno-sanitarnych. W 2012 roku w wyniku przeprowadzonej kontroli w zakresie prawidłowości dysponowania środkami budżetowymi otrzymała liczne zalecenia poprawy kontrolowanych obszarów. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji nietrafne są podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty odnoszące się do negatywnej oceny pracy kandydata na stanowisko dyrektora w sytuacji, gdy praca M. de V. została oceniona jako dobra. Sąd I instancji podkreślił, że fakt, iż M. de V. była jedyną kandydatką do konkursu na stanowisko dyrektora nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, albowiem postępowanie konkursowe nie musi prowadzić do wyłonienia kandydata. Jeżeli bowiem kandydat nie otrzyma bezwzględnej większości głosów obecnych członków komisji w dwóch lub trzech rundach głosowań, to wówczas komisja konkursowa stwierdza nierozstrzygnięcie konkursu (§ 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej – Dz.U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.). W takiej sytuacji organ prowadzący szkołę powierza stanowisko dyrektora ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (art. 36a ust. 4 ustawy). Wobec powyższego Sąd ocenił, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres 3 lat nastąpiło bez racjonalnego i przekonującego uzasadnienia, co stanowi o naruszeniu podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty dla tego rodzaju aktów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Gliwice, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części stwierdzającej wydanie zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa w części opisanej w § 2 tego zarządzenia w zakresie ustalenia daty końcowej powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w Gliwicach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającą na przyjęciu, że nieprawidłowości występujące w trakcie kierowania placówką przez dyrektora szkoły M. de V. nie stanowią "uzasadnionego przypadku" w rozumieniu powołanego przepisu i w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności powierzenia stanowiska dyrektora ww. osobie na okres krótszy niż 5 lat, co skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżone zarządzenie w części dotyczącej ustalenia daty końcowej powierzenia funkcji dyrektora szkoły zostało wydane z naruszeniem prawa, podczas gdy opisane działanie organu znajdowało podstawy w ustaleniach dokonanych w trakcie oceny pracy dyrektora oraz przebiegu procedury konkursowej, a zatem skarga winna zostać oddalona w całości. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej wydanie zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa w części opisanej w § 2 tego zarządzenia w zakresie ustalenia daty końcowej powierzenie obowiązków dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w Gliwicach oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie w ww. zakresie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Podniesiono, że przyznanie M. de V. w karcie oceny "dobrej" nie oznacza, że organ prowadzący nie może nadać odpowiedniego znaczenia nieprawidłowościom wymienionym w jej treści oraz w treści wystąpień pokontrolnych. Wobec tego organ chcąc zapewnić najlepsze funkcjonowanie i organizację prowadzonej przez niego instytucji przyjął za podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia zarówno całościową dobrą ocenę wynikającą z karty oceny pracy dyrektora, jak i zakres stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Prezydenta Miasta Gliwice Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 36a ust. 13 powołanej ustawy w zakresie pojęcia "uzasadnionego przypadku", co skutkowało uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podzielono stanowisko Sądu, że postępowanie konkursowe nie musi prowadzić do wyłonienia kandydata i stwierdzono, że jeżeli komisja konkursowa bezwzględną większością głosów uznała, że najlepszym kandydatem jest M. de V., to organ prowadzący szkołę był obowiązany powierzyć jej kierowanie placówką na okres 5 lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu Sąd bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zarzut ten nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni powołanej wyżej normy. Sąd podkreślił, że redakcja przepisu nie budzi wątpliwości co do tego, że regułą jest powierzanie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na okres 5 lat, a określenie krótszego okresu jest wyjątkiem, którego zastosowanie – "w uzasadnionych przypadkach" wymaga starannego, wyczerpującego uzasadnienia, z podaniem zindywidualizowanych, wnikliwych argumentów odwołujących się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska. Sąd I instancji słusznie podkreślił, że wszelkie zastrzeżenia i zarzuty organu prowadzącego szkołę w stosunku do kandydata, który wcześniej zajmował stanowisko dyrektora szkoły prowadzonej przez organ, w szczególności tej samej szkoły, której dotyczy konkurs powinny być przedstawione do rozważenia komisji konkursowej. Zasadnie też zwrócono uwagę na okoliczność, że chociaż jako przyczynę skrócenia okresu, na który powierzono M. de V. stanowisko dyrektora szkoły podano nieprawidłowości występujące w trakcie kierowania przez nią placówką, to jednocześnie z załączonej do akt karty oceny pracy kandydatki wydanej w dniu 14 lutego 2013 r. wynika, że przez ten sam organ jej praca została w dniu 14 lutego 2013 r. oceniona jako "dobra". Akceptując w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do wykładni art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i mając na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy należało także zaakceptować zastosowanie powołanego przepisu. Chociaż w skardze kasacyjnej nie został wprost sformułowany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to sposób sformułowania zarzutu i przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja nakazywały dokonanie oceny kasacyjnej przez Sąd także w tym względzie. Jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, organ prowadzący daną szkołę, jako odpowiedzialny za jej działalność, winien mieć decydujący wpływ nie tylko na wybór osoby, której powierza stanowisko dyrektora, ale także na okres tego powierzenia. Nie można jednak zgodzić się z oceną, że skrócenie okresu powierzenia stanowiska zostało w sprawie niniejszej wyczerpująco uzasadnione. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres 3 lat nastąpiło w sprawie niniejszej bez racjonalnego i przekonującego uzasadnienia, jakie organ obowiązany jest przedstawić w sytuacji korzystania z wyjątku określonego w art. 36a ust. 13 ustawy, było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnione. W konsekwencji koniecznym stało się uwzględnienie skargi wniesionej przez Wojewodę Śląskiego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.