I OSK 290/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 334/08 w sprawie ze skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 334/08 oddalił skargę Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dodatku mieszkaniowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 58 i 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) odmówiło przywrócenia Z. G. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] marca 2008 r. została doręczona Z. G. w dniu 18 marca 2008 r. a zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 2 kwietnia 2008 r. Skarżąca w dniu 26 maja 2008 r. złożyła do SKO w Gdańsku wniosek o przywrócenie terminu, dołączając do niego odwołanie od powyższej decyzji. Zdaniem Kolegium żądanie to nie zasługiwało na uwzględnienie. Nie można przede wszystkim podzielić stanowiska strony, że nie mogła złożyć odwołania, gdyż pracownica Urzędu Miasta Sopot odmówiła jego przyjęcia. Skarżąca mogła bowiem wnieść odwołanie w każdy sposób określony w art. 63 k.p.a. Ponadto wnioskodawczyni znana była konstrukcja odwołania, skoro wcześniej złożyła skutecznie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] września 2007 r. Zatem powoływanie się przez nią na fakt nieznajomości prawa również nie mogło stanowić przesłanki do przywrócenia terminu. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego nawet nieznajomość języka polskiego oraz oczekiwanie na pomoc prawną nie są okolicznościami uprawdopodobniającymi brak winy strony w uchybieniu terminu. Natomiast istnienie chociażby nieumyślnej winy lub niedbalstwa po stronie wnioskodawcy stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku Z. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazała, że odwołania nie wniosła w terminie, bowiem została źle potraktowana przez urzędniczkę Urzędu Miasta Sopotu. Wyjaśniła też, że około 20 maja 2008 r. była u pełnomocnika Rzecznika Praw Obywatelskich, od którego dowiedziała się o możliwości wystąpienia o przywrócenie terminu i wniosek taki niezwłocznie złożyła. Nadto wskazała, iż jest osobą w podeszłym wieku (ma 75 lat) i w znacznym stopniu niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 334/08, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a), skargę Z. G. oddalił. Na początku swoich rozważań WSA w Gdańsku wyjaśnił, iż nie mógł przywrócić skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, bowiem nie ma takich kompetencji. Sąd ten uprawniony jest do badania legalności zaskarżonego postanowienia, a orzeczenie SKO w Gdańsku z dnia [...] lipca 2008 r. nie narusza prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że z oświadczeń Z. G. wynika, iż po doręczeniu jej w dniu 18 marca 2008 r. decyzji Prezydenta Miasta Sopotu w dniu [...] marca 2008 r. sporządziła odwołanie i udała się z nim do Urzędu Miasta Sopotu. Skarżąca twierdzi przy tym, że nie złożyła wówczas przygotowanego odwołania na skutek niegrzecznego i bulwersującego zachowania urzędniczki. Zauważyć zatem należy, że kwestię przywrócenia terminu reguluje art. 58 k.p.a., z którego wynika, iż prośbę o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z złożeniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin, a przywrócenie terminu do złożenia tej prośby jest niedopuszczalne. Zatem skoro przedmiotowy wniosek składa się w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i jest to termin nieprzekraczalny, to skarżąca powinna uprawdopodobnić we wniosku, że od około 26 marca do dnia 27 maja 2008 r. nie mogła bez własnej winy wnieść odwołania i wniosku o przywrócenie terminu. Okoliczności tej skarżąca jednak nie dowiodła i nie uprawdopodobniła. Stanowisko Kolegium w tym zakresie jest trafne i podziela je także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Ponadto nawet, gdyby przyjąć, że skarżąca nie mogła złożyć osobiście odwołania przez bulwersujące zachowanie urzędnika Urzędu Miasta w Sopocie, to mogła uczynić to za pośrednictwem poczty bądź w inny sposób wskazany w art. 63 k.p.a., co słusznie zauważył organ odwoławczy. Przy tym od dnia sporządzenia pisma, które skarżąca przedłożyła na dowód opracowania w dniu 26 marca 2008 r. odwołania, do dnia upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia (dzień 2 kwietnia 2008 r.) upłynęło jeszcze 7 dni. Skarżąca, poza ogólnym stwierdzeniem, że "atmosfera i zachowanie, jakiego doświadczyłam podczas składania mojego odwołania totalnie mnie zachwiało", nie wskazała, jakie przyczyny uniemożliwiły złożenie odwołania z zachowaniem terminu już po wizycie w Urzędzie Miasta w Sopocie aż do dnia 27 maja 2008 r., kiedy to skarżąca wysłała listem poleconym odwołanie od decyzji organu I instancji z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zatem skarżąca nie dowiodła ani nie uprawdopodobniła, że zachowała termin do złożenia wniosku, bowiem nie wskazała jednoznacznie, kiedy ustała przyczyna, z powodu której nie mogła wnieść odwołania i wniosku o przywrócenie terminu. Podała jedynie, że około 20 maja 2008 r. udała się do biura pełnomocnika Rzecznika Prawa Obywatelskich w Gdańsku. Nie ma więc pewności, czy skarżąca dochowała nawet termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zwłaszcza że we wniosku tym podała, że o istnieniu pełnomocnika Rzecznika Praw Obywatelskich w Gdańsku skarżąca dowiedziała się w kwietniu 2008 r. W tej sytuacji organ właściwie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą ustawowe przesłanki do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania, bowiem nie dowiodła ona i nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Sąd I instancji dodał również, iż skarżąca wcześniej czynnie i skutecznie podejmowała działania w toku postępowania administracyjnego, a dołączone do akt odwołanie sporządzone przez nią w dniu 26 marca 2008 r. wskazuje, z jakich przyczyn skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zatem powoływanie się przez nią na swój wiek i na fakt nieznajomości prawa nie może stanowić przesłanki do ewentualnego przywrócenia terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. G., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., które miały wpływ na treść orzeczenia, poprzez uznanie, iż odmowa pracownicy Urzędu Miasta (organu administracyjnego) przyjęcia odwołania od decyzji, i następnie akceptacja takiego działania przez organ drugiej instancji, nie stanowi naruszenia prawa przez te organy, zaniechania załatwienia sprawy skarżącej zgodnie ze słusznym interesem obywateli oraz udzielenia niezbędnych pouczeń związanych z nieznajomością prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 58 i art. 59 k.p.a. które miały wpływ na treść orzeczenia, polegające na uznaniu, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Sopotu był bezskuteczny, jako niespełniąjący wymagań zawartych w tych przepisach, co skutkowało odmową uchylenia wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ administracyjny (poprzez swoją pracownicę) nie tylko nie podejmował czynności, do których był zobowiązany na podstawie przepisów prawa, ale wręcz podejmował działania całkowicie sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Przez odmowę przyjęcia odwołania uniemożliwił skarżącej skorzystanie z ustawowo jej zagwarantowanego uprawnienia do wniesienia środka odwoławczego w celu skontrolowania wadliwej decyzji. W ocenie kasatora pogląd Sądu I instancji zakładający, iż nieznajomość prawa szkodzi i jako taka nie stanowi przyczyny dostatecznie usprawiedliwiającej przywrócenie terminu przez organ II instancji, nie zasługuje na aprobatę w niniejszej sprawie. Nieświadomość prawna skarżącej nie miała charakteru biernego. Z. G. chciała skutecznie dochodzić swoich praw, lecz uniemożliwił jej to organ I instancji przez wprowadzenie w błąd co do niemożliwości wniesienia odwołania. Zasada ignorantia iuris nocet nie ma charakteru bezwzględnego i nie należy jej stosować w sytuacji gdy to organ ową nieznajomość wywołał. Skarżąca nie powinna ponosić negatywnych skutków sprzecznego z prawem działania organów oraz braku lub błędnego pouczenia. WSA w Gdańsku błędnie ponadto wskazał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że bez swojej winy, nie wniosła wniosku o przywrócenie terminu w okresie od około 26 marca do dnia 27 mają 2008 r. Tymczasem okoliczności faktyczne ujawnione w toku postępowania, w ocenie strony skarżącej, jednoznacznie wskazują, że przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania było skandaliczne zachowanie urzędniczki. Skarżąca po wizycie w Urzędzie była przekonana, że w żaden sposób nie może wnieść odwołania. Skoro dopiero w dniu 20 maja 2008 r. została poinformowana przez pełnomocnika Rzecznika Praw Obywatelskich, o możliwości wniesienia odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, jak również w tym dniu dowiedziała się o wadliwości decyzji organu I instancji, to przyjąć należało, iż z dniem 20 maja 2008 r., ustała przyczyna uniemożliwiająca skarżącej wniesienie odwołania w terminie. Do tego dnia skarżąca wprowadzona w błąd przez organ I instancji nie miała świadomości (wywołanej przez organ I instancji), a co za tym idzie realnej możliwości wniesienia wniosku wraz z odwołaniem. Nie bez znaczenia jest tu wiek skarżącej (75 lat) oraz to, że jest niepełnosprawna w znacznym stopniu. Po ustaniu przyczyny, w terminie 7 dni (27 maja 2008 r.) - wniosła prawidłowo pismo odwoławcze wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ był uprawniony do odmowy przywrócenia Z.G. terminu do wniesienia odwołania. W skardze kasacyjnej strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi złamanie przepisów postępowania. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji naruszył przepisy art. 6 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 58 i art. 59 k.p.a poprzez uznanie, że odmowa przyjęcia w dniu 26 marca 2008 r. od Z. G. przez pracownicę Urzędu Miasta Sopotu odwołania nie pozbawiła strony możliwości złożenia tego środka zaskarżenia w terminie oraz że okoliczność ta nie uzasadniała przywrócenia uchybionego terminu. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Na wstępie wymaga podkreślenia, że przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. stanowią podstawowe zasady postępowania, którym przypisuje się charakter ogólnych zasad postępowania. Powszechnie przyjmuje się, że zasady te nie wprowadzają żadnych nowych, samoistnych instytucji, lecz są normami, które mają być realizowane przez istniejące na gruncie k.p.a. instytucje, konkretyzowane przez stosowanie innych przepisów omawianego kodeksu (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004r, str. 41). Konsekwencją powyższego jest zatem przyjęcie, że jakkolwiek mogą zdarzyć się sytuacje, że samoistne naruszenie zasady ogólnej skutkować będzie istotną wadliwością rozstrzygnięcia organu administracji, to jednak regułą jest, że takie ogólne zasady mogą być naruszone dopiero w wyniku złamania innych przepisów k.p.a., które zawierają uregulowanie konkretnych instytucji postępowania. Ponadto mimo, że art. 9 k.p.a. obliguje organ administracji do "wyczerpującego informowania stron", to jest pewna granica realizacji tej powinności. Organ nie ma zatem obowiązku ponownego pouczania strony o prawie i terminie do złożenia odwołania. Odmienny pogląd strony w kwestii przesłanek przywrócenia uchybionego terminu nie może być również dowodem na to, że organ naruszył przepisy art. 6 i art. 7 k.p.a., a Sąd I instancji niezasadnie nie dostrzegł tej wadliwości, czy też nietrafnie nie zakwalifikował jej do uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada praworządności i rozstrzygania zgodnie z prawem nie może bowiem prowadzić do ochrony "słusznego interesu obywatela", jeżeli interes ten nie znajduje ochrony w obowiązujących przepisach prawa. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, wypada zauważyć, że zachowanie terminów procesowych stanowi w każdym postępowaniu istotny element zapewnienia w nim porządku prawnego. Szczególne znaczenie mają terminy ustawowe, którymi są między innymi terminy do wniesienia środków odwoławczych. Zgodnie z art.129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od daty doręczenia stronie decyzji. Termin ten ma charakter ustawowy, a uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony. Od negatywnych skutków uchybienia terminu strona może bronić się tylko i wyłącznie składając prośbę o przywrócenie terminu w trybie unormowanym w art. 58 k.p.a. W tym trybie strona, która uchybiła terminowi ma obowiązek wnieść prośbę o przywrócenie terminu wraz z uprawdopodobnieniem, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przedmiotowy wniosek należy przy tym złożyć w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia takiej prośby jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie data doręczenia Z. G. decyzji organu I instancji nie budzi wątpliwości, podobnie jak prawidłowość pouczenia jej o terminie i trybie wniesienia odwołania. Bezsporne również jest, że skarżąca w ustawowym terminie takiego środka odwoławczego nie złożyła. Uczyniła to dopiero w dniu 26 maja 2008 r., domagając się jednocześnie przywrócenia uchybionego terminu. WSA w Gdańsku prawidłowo zaakceptował te ustalenia. Bezbłędnie też zauważył, że zachowanie przez skarżącą terminu przewidzianego w art. 58 § 2 k.p.a. może budzić wątpliwości. Z. G. powołuje się bowiem na wiadomości uzyskane w dniu 20 maja 2008 r. od pełnomocnika Rzecznika Praw Obywatelskich, a jednocześnie przyznaje, że świadomość wadliwości decyzji organu I instancji posiadała już w dniu 26 marca 2008 r., kiedy to od tego rozstrzygnięcia miała sporządzić odwołanie. Ponadto we wniosku o przywrócenie terminu nie wskazała daty 20 maja 2008 r., lecz podała, że już w kwietniu 2008 r., dowiedziawszy się o pełnomocniku RPO, udała się do niego po poradę. Sąd I instancji, dostrzegając powyższe rozbieżności w wyjaśnieniach strony, ostatecznie nie zakwestionował dochowania przez stronę terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Takie stanowisko zasługuje na aprobatę, gdyż w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wobec wątpliwości, co do zachowania terminu przewidzianego w art. 58 § 2 k.p.a. nie odrzuca się przedmiotowego wniosku, lecz prośba ta podlega ocenie pod kątem zaistnienia przesłanek do przywrócenia uchybionego terminu. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżone postanowienie SKO w Gdańsku nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz przypomnieć należy, że termin podlega przywróceniu, jeżeli strona nie dokonała w ustawowym terminie czynności procesowej bez swej winy. Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa. Zatem przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło w skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do takich okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się między innymi przerwę w komunikacji, chorobę wymagającą hospitalizacji, czy inną nagłą - obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej. Istnienia takich obiektywnych przeszkód w terminowym złożeniu odwołania strona zaś nie wykazała. Podeszły wiek oraz ogólnie zły stan zdrowia strony same nie przesądzają o braku winy w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej. Z akt sprawy nie wynika zresztą by wiek i stan zdrowia uniemożliwiał Z. G. właściwą realizację jej uprawnień procesowych, czego dowodem jest skuteczność działań podejmowanych dotychczas w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji też przyjął, że przesłanki do ewentualnego przywrócenia terminu nie może stanowić niewłaściwe zachowanie się pracownicy Urzędu Miasta Sopotu. Nawet, gdyby ten fakt zaistniał, to i tak miałby on miejsce w dniu 26 marca 2008 r., co oznacza, że od tego dnia, a tym samym od dnia sporządzenia odwołania, do dnia upływu terminu do złożenia środka zaskarżenia upłynęło jeszcze 7 dni. W tym czasie skarżąca mogła wnieść odwołanie za pośrednictwem poczty (co ostatecznie zrobiła, ale 2 miesiące później) lub w inny sposób określony w art. 63 k.p.a. Złożenie odwołania nie jest bowiem czynnością, którą należy dokonać osobiście w siedzibie organu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej -adwokatowi - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.