I OSK 2911/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2427/13 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2427/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu 27 czerwca 2013 r. J. K. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej m.in. na zakup leków. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], Prezydent m.st. Warszawy odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej na zakup leków stwierdzając, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe uzyskując dochód w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Wnioskodawczyni przedstawiła 8 recept na kwotę 710,71 zł. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził zaś, że w okresie od marca 2012 r. do czerwca 2013 r. udzielił wnioskodawczyni pomocy na zakup leków siedmioma decyzjami na łączna kwotę 1.595,14 zł. Wnioskodawczyni nie rozliczyła się jednak z organem z całości wypłaconych środków przedstawiając do rozliczenia jedynie faktury na kwotę 1.293,63 zł, co oznacza, że w dyspozycji wnioskodawczyni pozostała kwota 301,51 zł podlegająca rozliczeniu. Na dostarczonych fakturach za zakup leków widnieją zaś pozycje, które nie figurowały na przedstawionych przez wnioskodawczynię receptach stanowiących podstawę wydanych decyzji. Powołując się na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ wskazał na brak współdziałania wnioskodawczyni w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w tym poprzez rezygnację z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego. Organ podkreślił, że rozpatrując wniosek w niniejszej sprawie, uwzględnił możliwość korzystania przez skarżącą z uprawnień wynikających z przepisów Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika bowiem fakt korzystania przez wnioskodawczynię z pomocy córki, w formie opłacania przez nią rachunków za internet, telewizję kablową, telefon komórkowy i prywatne ubezpieczenie zdrowotne. Organ podniósł również, że w okresie od stycznia do maja 2013 r. pomoc w zakresie zasiłków celowych uzyskało 1048 osób na łączną kwotę 630.304,01 zł, co daje średnio kwotę 120,29 zł na osobę. Po rozpatrzeniu odwołania J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku celowego i celowego specjalnego podejmowane są przez organy administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić na podstawie ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jednocześnie organ wskazał, że z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłków wynika, że organ kieruje się zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru potrzeb do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy. Ponadto organ rozstrzygający winien uwzględnić sytuację osób ubiegających się o przyznanie świadczenia, zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej danej osobie pomocy ze środków publicznych. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. w prawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823). Przekroczenie kryterium dochodowego powoduje zatem, że możliwe jest rozważenie przyznania pomocy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przytaczając treść art. 11 ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy wskazał, że nawet samo spełnienie kryteriów ustawowych nie jest wystarczające do przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. W ocenie organu, oceniając wszystkie powyższe elementy, brak jest możliwości przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego. Kolegium podkreśliło, że Prezydent m.st. Warszawy w swojej decyzji poczynił ustalenia nie tylko w odniesieniu do sytuacji dochodowej wnioskodawczyni, lecz również co do zakresu udzielonej pomocy, które to ustalenia Kolegium uznało za własne. Oddalając skargę J. K. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził m.in., że przyznanie pomocy osobom i rodzinom, które przekraczają kryterium dochodowe, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane w art. 41 ustawy o pomocy społecznej powinny bowiem być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Skarżąca w trakcie wywiadu środowiskowego wskazała, że otrzymuje łączny miesięczny dochód w wysokości 635,17 zł w postaci emerytury, co powoduje, że sformułowane przez nią żądanie mogło stanowić podstawę do rozważenia przez organ możliwości przyznania jedynie specjalnego zasiłku celowego z uwagi na sytuację materialną skarżącej, tj. przekroczenie kryterium dochodowego (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Skarżąca od kwietnia 2013 r. otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości, które przewyższa kwotę wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. w prawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a która obecnie wynosi 542 zł. W sprawie nie zostały zatem spełnione przesłanki do udzielenia pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego, mimo, że skarżąca wnioskowała o pomoc na zakup leków okazując wystawione na jej rzecz recepty imienne. Skarżącej była bowiem wielokrotnie udzielana pomoc na zakup leków. Według faktur znajdujących się w aktach sprawy, skarżąca dokonywała zakupu innych leków, niż z wystawionych recept. Zakup tych leków nie wynika zatem z nadzwyczajnych zdarzeń związanych z chorobami wskazanymi w orzeczeniu o niepełnosprawności skarżącej, ale jest wynikiem decyzji podejmowanych przez samą skarżącą. Skarżąca nie rozlicza się z otrzymywanej ze środków publicznych pomocy na zakup leków wynikających z wystawionych na nią recept przedstawiając organowi faktury na różne środki farmaceutyczne, które nie wynikają ze stwierdzonej niepełnosprawności i nie są z nią związane. Brak rozliczenia przekazanych skarżącej kwot pochodzących ze środków publicznych wskazuje zatem, że skarżąca w sposób dowolny dysponuje tymi środkami. Ponadto, skarżąca złożyła oświadczenie, z którego wynika, że córka ponosi opłaty za internet, telewizję kablową, telefon komórkowy i jej "ubezpieczenie zdrowotne przy jej pakiecie opłacanym częściowo przez pracodawcę". Należy zatem podkreślić, że w pierwszej kolejności pomoc udzielana przez córkę powinna zostać przeznaczona na zakup leków w celu poprawy sytuacji zdrowotnej skarżącej tak, by mogła ona podjąć działania zmierzające do poprawy swojej sytuacji materialno-bytowej, nie zaś na internet czy telewizję kablową, które co prawda w dobie XXI w. są powszechne, jednakże nie są niezbędne do zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych, zwłaszcza w sytuacji, w której skarżącej nie wystarcza środków na zakup leków. W aktach sprawy znajduje się wydruk wypłat na rzecz skarżącej zasiłków celowych i innej pomocy za okres od 1 stycznia 2013 r. do 1 lipca 2013 r., z którego wynika, że skarżąca otrzymała pomoc w wysokości 3.255,20 złotych, z czego do maja 2013 r. kwotę 2.755,20 zł. Jednocześnie w tym samym okresie (od stycznia do maja 2013 r.) pomocą ze środków publicznych w wysokości 630.304,01 zł objęto w sumie 1048 osób, w tym skarżącą. Powyższe oznacza, że pomimo przypadania średnio na ten okres 600 złotych, organy w odniesieniu do skarżącej trzykrotnie więcej przeznaczyły na pomoc dla niej. Tymczasem ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe. Organy wydając zaskarżone decyzje nie przekroczyły zatem granic uznania administracyjnego, ani też nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Wbrew stanowisku skarżącej organy dokonały prawidłowej oceny jej sytuacji majątkowej i rodzinnej trafnie uznając, że zasiłek nie może być przyznany. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku J. K. zarzuciła naruszenie: - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 i art. 89 § 2 kpa oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jako przepisów prawa materialnego, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego oraz zaaprobowanie przez Sąd dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy specjalny, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustalenia organów dotyczące pomocy ze strony córki są nieprawidłowe. Organy nie dociekały, jaka jest sytuacja córki i przeoczyły, że oferowana przez nią pomoc zapewnia matce bezpieczeństwo zdrowotne, kontakt ze światem zewnętrznym, niezbędny dla osoby chorej i mieszkającej samotnie. Zdaniem skarżącej, usługa internetu, telewizji oraz telefonu była w łącznej ofercie jako "pakiet" i stanowiła najkorzystniejszą propozycję. Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, iż organy orzekające nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób, w jaki nakazują im to przepisy kpa, które nakładają na organy administracji obowiązki w postaci podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oparcia swojej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w razie wyczerpania środków dowodowych organ administracji winien przesłuchać stronę, jak również przeprowadzić rozprawę, przesłuchać świadków, gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy. Skoro organy powołują konkretne okoliczności, jako podstawę dla odmowy przyznania skarżącej specjalnych zasiłków celowych, to winny sprawdzić, w jakiej wysokości córka świadczyła pomoc oraz czy rzeczywiście skarżąca bezpodstawnie zrezygnowała z dodatku mieszkaniowego. Brak takich ustaleń powoduje, że postępowanie administracyjne dotknięte jest wadami, które niewątpliwie miały istotny wpływ na treść wydanych decyzji. Wadliwie ustalony stan faktyczny w zasadzie uniemożliwia prawidłową ocenę dotyczącą istnienia bądź braku ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej i sprawia, że podejmowane rozstrzygnięcia wykraczają poza granice uznania administracyjnego, czyli są dowolne. W przeszłości J. K. skutecznie zabiegała o zasiłki celowe dla zaspokojenia swoich potrzeb bytowych, a przecież jej sytuacja w żaden istotny sposób nie różniła się od obecnej. Zdarzeniem czyniącym zadość szczególnie uzasadnionemu przypadkowi w sytuacji skarżącej jest niewątpliwie chwila, gdy skarżąca stała się osobą niepełnosprawną. Prawidłowy przebieg postępowania dowodowego i ocena stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinno skutkować uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji i jej zmianę polegającą na przyznaniu pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego, a w związku z tym uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane rozważenie przez organy orzekające dopuszczalności przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego, ponieważ jej miesięczny dochód z tytułu emerytury przekracza normatywnie ustaloną jego wysokość uprawniającą do przyznania zasiłku celowego. Przyznanie natomiast specjalnego zasiłku celowego możliwe jest po ustaleniu przez organ pomocy społecznej zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" nie jest pojęciem zdefiniowanym, dlatego jego zaistnienie wymaga od organu dokonania oceny całokształtu sytuacji życiowej, w której znalazła się osoba wnioskująca o udzielenie pomocy społecznej, ze szczególnym zwróceniem uwagi, czy sytuacja ta w wyjątkowy sposób, pomimo przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego, uzasadnia przyznanie pomocy społecznej. Zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały takiej oceny i wykazały w sposób przewidziany przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, że sytuacja życiowa skarżącej nie uprawnia do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Na tę okoliczność zanalizowano dotychczasową strukturę i wysokość pomocy finansowej udzielonej skarżącej, która znacznie przekraczała średnią kwotę pomocy udzielanej innym osobom potrzebującym. Wskazano również, że skarżąca korzysta ze wsparcia finansowego udzielanego jej przez córkę, jak również dobrowolnie zrezygnowała z pomocy udzielanej w formie dodatku mieszkaniowego. Wypłacone zaś dla niej środki finansowe na zakup leków według przedstawionych recept, skarżąca przeznaczała na zakup innych środków medycznych nie rozliczając się z całości kwoty otrzymanej na ten cel. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ocenił ustalenia organów administracji, że skarżąca nie znajduje się w tak szczególnej sytuacji – w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej - która uprawniałaby te organy do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. Brak też podstaw do uznania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, zarzuconego w skardze kasacyjnej, art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika m.in., że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało ustawowo zdefiniowane, dlatego wymaga ono zindywidualizowanej oceny w okolicznościach konkretnej sprawy. Przyznanie pomocy uzależnione jest przy tym nie tylko od sytuacji materialnej skarżącej, lecz także od konieczności dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy z uwzględnieniem potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że sytuacja bytowa skarżącej nie spełnia przesłanek wynikających z powołanego art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie uprawnia bowiem uznania dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Taka interpretacja byłaby nieuprawniona, jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wyznaczył pomocy społecznej jedynie funkcję wspierania osób potrzebujących w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie zastępowania tych wysiłków. Nie można w żadnym razie przyjąć, że nawet w razie spełniania ustawowych przesłanek, każda potrzeba osoby ubiegającej się o pomoc winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Specjalny zasiłek celowy stanowi fakultatywną formę pomocy społecznej, co w odróżnieniu od form obowiązkowych oznacza, że organ pomocy społecznej może, lecz nie musi go przyznać. Rozważając jego przyznanie organ zobowiązany jest uwzględnić także wielkości przekazanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią, a także wielkość przyznanych kwot osobom potrzebującym. W niniejszej sprawie organy orzekające uwzględniły powyższe okoliczności i wykazały, że sytuacja życiowa skarżącej nie daje podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego ponad te formy pomocy społecznej, które były jej dotychczas udzielane. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.