I OSK 2915/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Gl 39/16 odrzucające skargę M. N. w sprawie ze skargi M. N. na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.postępowania wznowieniowego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 17 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. N. na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postępowania wznowieniowego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 5 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do wykazania w terminie 7 dni, że wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez SKO w K. - w trybie określonym w art. 37 k.p.a. - pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2016 r. SKO w K. wydało długo oczekiwaną decyzję w postępowaniu wznowieniowym, co nie uniemożliwia jednak oceny tego postępowania przez Sąd pod kątem jego rażącej przewlekłości, która skutkowała dla skarżącej poważnymi problemami prawnymi. Natomiast w tej sytuacji wzywanie strony do nadesłania wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest bezcelowe, skoro skarżąca uprawniona do złożenia ewentualnej kolejnej skargi, która z uwagi na zakończenie postępowania, z całą pewnością nie będzie wymagała wezwania SKO do usunięcia naruszeń prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż strona uchybiła przepisom art. 52 § 1, art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), tj. przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a.). Odnosząc do pisma pełnomocnika strony z dnia 16 września 2016 r. Sąd zauważył, że obowiązek wyczerpania trybu przed wniesieniem skargi jest obowiązkiem ustawowym a ustawa nie przewiduje od niego wyjątków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. N., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art 52 § 3 p.p.s.a. poprzez ich wadliwą wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości postanowienia WSA z dnia 17 października 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w momencie wezwania przez Sąd do przedłożenia wezwania do usunięcia naruszeń prawa, SKO w K. wydało decyzję, która zakończyła postępowaniewznowieniowe. Wówczas zdezaktualizowała się potrzeba składania skargi na bezczynność SKO, nie mniej jednak aktualna pozostała kwestia konieczności stwierdzenia rażącej przewlekłości tego postępowania, z uwagi na poważną szkodę jaką z tego tytułu doznała skarżąca kasacyjnie (została bezzasadnie pozwana o zapłatę opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przez Starostę T.). Jako że skarżąca kasacyjnie uprawniona będzie do domagania się uzyskania prejudykatu stwierdzającego bezprawność w postępowaniu wznowieniowym przed SKO w K., także do zakończeniu tego postępowania, domaganie się przez Sąd I instancji wykazania się wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa w tym momencie i takim układzie prawno-procesowym, nie jest wymagane przez przywołane w petiutm skargi kasacyjnej przepisy. Ich wykładnia w takim układzie prawno-procesowym, przy uwzględnieniu stanowiska skarżącej, iż domaga się uzyskania prejudykatu niezbędnego przy ocenie przesłanek ustawowych określonych w art. 4171 k.c., prowadzi do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie nie musi wykazać się wezwaniem organu do usunięcia naruszeń prawa. Na marginesie skarżąca kasacyjnie podniosła, że wezwała organ do usunięcia naruszeń prawa pismem z dnia 18 października 2016 r., jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi ze strony SKO w K.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w K. wskazało, że uznaje zasadność postanowienia Sądu z dnia 17 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zarzut naruszania art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art 52 § 3 p.p.s.a. okazał się bowiem niezasadny. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, zgodnie z treścią § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to na mocy art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W myśl natomiast art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. W sprawach przewlekłości postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia wezwania złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Aby zatem skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji mogła być merytorycznie rozpoznana przez sąd administracyjny, strona skarżąca zobligowana jest wyczerpać tryb wskazany wyżej. Jest to jeden z warunków dopuszczalności skargi w tym przedmiocie i ustawa procesowa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że powyższe przepisy nie będą miały zastosowania w sytuacji, kiedy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny wydał już decyzję, kończąc tym samym prowadzone postępowanie. Taką wykładnię przywoływanych przepisów należy ocenić jako całkowicie chybioną i pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa jest jedną z ustawowych przesłanek warunkujących dopuszczalności skargi w przedmiocie przewlekłości postępowania i aby sąd administracyjny mógł ocenić zasadność takiej skargi w kontekście art. 149 § 1 p.p.s.a., powyższy warunek musi zastać spełniony, niezależnie od tego, czy w chwili orzekania organ zakończył już prowadzone postępowanie. Istotne jest również to, że takie wezwanie musi mieć miejsce przed wniesieniem skargi do sądu, co wprost wynika z treści art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania, to zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił przedmiotową skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art 52 § 3 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.