I OSK 2926/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Olga Wrońska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1895/16 w sprawie ze skargi T. M. i J. M. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1895/16) oddalił skargę T. M. i J. M. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] listopada 2010 r. Wojewoda Podlaski na podstawie art. 60 w związku z art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną powiatową [...]. T. M. i J. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 61a oraz art. 157 § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postanowieniem z [...] października 2016 r. Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 K.p.a. oraz art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyjaśnił, że fakt nieprzyznania wnioskodawcom statusu strony postępowania wynika z tego, iż nie przedstawili oni dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu własności do nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną. Wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy komunalizacyjnej materiału dowodowego, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z [...] marca 1964 r. działki objęte kwestionowaną decyzją zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa pod budowę ulic i dopiero stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia mogłoby uprawniać skarżących do zainicjowania postępowania nadzorczego. Skargę na powyższe postanowienie złożyli T. M. i J. M. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego co do zasady są: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiło jego własność, a zatem że nie powinno zostać skomunalizowane. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący na dzień 31 grudnia 1998 r. nie byli właścicielami nieruchomości objętych decyzją z [...] listopada 2010 r. i nie przysługiwał im jakikolwiek inny tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia. Skarżący wywodzą swój przymiot strony z prawa własności do nieruchomości stanowiących działki nr [...]. Tymczasem części tych nieruchomości zostały objęte orzeczeniem z [...] marca 1964 r. o wywłaszczeniu i przejęte pod budowę dróg, a następnie skomunalizowane. Orzeczenie z [...] marca 1964 r. nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem wywołuje skutki prawne. Nie ulega zatem wątpliwości, że słusznie organ uznał, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. skarżącym nie przysługiwał jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją z [...] listopada 2010 r. Ewentualne zarzuty dotyczące prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego oraz ustalonego odszkodowania mogą być podnoszone jedynie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia jego nieważności. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także naruszenia powołanych w skardze przepisów K.p.a., tj. art. 7, art. 11, art. 77 ani art. 80. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Ponadto, zawiadamiano strony postępowania, w tym skarżących o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, możliwości jego uzupełnienia oraz składania pisemnych wyjaśnień i dokumentów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. M. i T. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. mającego istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy ani organ administracji publicznej ani Sąd pierwszej instancji nie zweryfikowali własnych ustaleń faktycznych, co do stanu prawnego działek o nr [...] ze stanem prawnym tych działek wynikającym z publicznego rejestru ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek w tym obrębie, w szczególności nie zbadano treści ksiąg [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia na podstawie art. 28 K.p.a. kręgu podmiotów mających interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] listopada 2010 r., czyli stron postępowania; 2. naruszeniu prawa materialnego art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19 poz. 147 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i wbrew domniemaniu prawnemu zgodności treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym stwierdzenie, że skarżący nie są właścicielami całości działek oznaczonych dawniej jako działki nr [...], a co za tym idzie, że nie mogą być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2010 r., stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] działek o numerach w ewidencji gruntów: [...]. W oparciu o tak ujęte podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości postanowienia Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2016 r. utrzymującego w mocy postanowienie z [...] czerwca 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu oraz oświadczenie pełnomocnika, że pomoc ta nie została opłacona ani w całości, ani w części. Ponadto skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że o wywłaszczeniu skarżący dowiedzieli się nie wcześniej niż w roku 2010, kiedy Wojewoda Podlaski stwierdził nabycie działek przez Powiat z dniem 1 stycznia 1999 r. Skarżący zatem kwestionują legalność wywłaszczenia, o którym nie byli informowani. Podniesiono, że fakt wywłaszczenia nie został ujawniony w księgach wieczystych nieruchomości skarżących, brak jest chociażby wzmianki o wywłaszczeniu w dziale III. Analiza treści ksiąg wieczystych wskazuje przy tym na wiele nieścisłości pomiędzy stanem prawnym i faktycznym wynikającym z akt postępowania administracyjnego, a stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. Powołano się na domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wyjaśniając, że jest to domniemanie wzruszalne, a w przypadku "niezgodności stanu prawnego zawartego w księdze wieczystej z faktycznym stanem prawnym w celu usunięcia rozbieżności należy skorzystać ze środków przez ustawę o księgach wieczystych i hipotece". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem sprawy przed organem administracji była możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej z [...] listopada 2016 r. Wniosek ten skarżący jednoznacznie doprecyzowali po wcześniejszym wydanym w sprawie wyroku WSA w Warszawie z 30 lipca 2015 r. (I SA/Wa 256/16) uchylającym wcześniejsze postanowienie Ministra Skarbu Państwa stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] listopada 2010 r. Wówczas, jak wynika z uzasadnienia orzeczenia, Sąd ten polecił organowi wyjaśnienie charakteru wniesionego przez nich "odwołania". Treść złożonego następnie przez skarżących wyjaśnienia wskazuje, że skarżący, korzystając z pomocy prawnika, zażądali wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z [...] listopada 2016 r. Argumentacja skarżących zawarta zarówno w tym piśmie, jak i następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze i w skardze kasacyjnej opiera się na założeniu, że skoro skarżącym czy też ich poprzednikom prawnym nie doręczono orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] marca 1964 r. dotyczącego m. in części ich nieruchomości (działek nr [...]), a orzeczenia tego nie ujawniono w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości to pozostają oni nadal ich właścicielami stosownie do treści tych ksiąg, co daje im legitymację do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. I wprawdzie tego ostatniego przepisu nie powołano w podstawach skargi kasacyjnej tym niemniej taka argumentacja posłużyła skarżącym do postawienia zarzutów dotyczących nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 K.p.a.), naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.) w powiązaniu z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Stanowisko skarżących jest błędne, a zatem i postawione zarzuty naruszenia ww przepisów nietrafne. Podnoszony fakt niedoręczenia orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] marca 1964 r. nie ma najmniejszego znaczenia dla skutków prawnych, jakie orzeczenie to wywołało i wywołuje nadal w obrocie prawnym. Stosownie do zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 K.p.a. nawet decyzja obarczona wadliwością m. in. tą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., obowiązuje i wywołuje skutki prawne dopóki dopóty nie zostanie wyeliminowana w sposób określony w tym przepisie. Zasada ta oznacza, że o ile decyzja administracyjna nie zostanie uchylona, zmieniona lub unieważniona w przewidzianym do tego trybie (innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej decyzji) to jej wadliwość nie może być uwzględniona w żadnym innym postępowaniu dotyczącym innej decyzji i to bez względu na to, że ta wadliwa dawała podstawę dla wydania tej drugiej. Oznacza to, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, że dla powoływania się przez skarżących na przysługujące im do działek objętych decyzją komunalizacyjną prawo własności skarżący mogliby się ewentualnie powoływać tylko wówczas gdyby wyeliminowano z obrotu prawnego orzeczenie o wywłaszczeniu, a co więcej wyeliminowano je jeszcze w określony sposób tj. poprzez stwierdzenie jego nieważności gdyż tylko takie rozstrzygnięcie jest władne wyeliminować skutek jaki orzeczenie to wywołało w przeszłości od początku jego wydania tj. skutek w postaci nabycia własności przez Skarb Państwa. Jeżeli chodzi o argument, mający przekonać, że pomimo wydania orzeczenia o wywłaszczeniu skarżący nadal pozostają właścicielami działek, których dotyczyła komunalizacja to w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zgodnie z którym "prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym" to domniemanie wzruszalne i to wzruszalne nie tylko jak sugeruje się w skardze kasacyjnej wyłącznie w drodze powództwa opartego na art. 10 ustawy tj. na roszczeniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Podkreślić należy, że w okolicznościach sprawy ani istnienie orzeczenia o wywłaszczeniu w obrocie prawnym, ani fakt objęcia nim części dawnych działek skarżących nr [...] nie budził najmniejszych wątpliwości. Oznacza to, że domniemanie na które powołują się skarżący zostało właśnie orzeczeniem o wywłaszczeniu skutecznie obalone. I wprawdzie w judykaturze wyrażany jest niekiedy pogląd o niemożności obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w inny sposób aniżeli w drodze powództwa opartego na art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece dochodzonego przed sądem powszechnym to jednak pogląd ten nie jest prawidłowy. Domniemanie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 to bowiem, jak każde domniemanie prawne skutkujące w istocie jedynie odwróceniem reguł dowodowych (prawo własności musi udowodnić podmiot nie ujawniony w księdze wieczystej) może być obalone również w każdym innym postępowaniu, w którym ocena wpisu ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko takie zaprezentował i Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A, poz. 69) dotyczącym konstytucyjności art. 10 ww. ustawy, jak również konsekwentnie prezentowane jest ono w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyrok SN z 12 grudnia 2017 r., IV CSK 718/16, Lex nr 2439127 oraz wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. I OSK 504/16 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach https://cbois.nsa.gov.pl). Wskazywane w dostępnych komputerowych systemach prawnych (przykładowo w Systemie Prawnym Lex) informacje o istniejących w tych zakresie rozbieżnościach czy odmiennych (w tym przypadku nawet trzech) tzw. liniach orzeczniczych nie znajduje potwierdzenia w analizie treści powoływanych tam orzeczeń. Oczywistym jest bowiem, czego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie wyklucza, że w konkretnych stanach faktycznych w przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym ujawni się spór o prawo własności nieruchomości, a zgromadzony materiał dowodowy nie obali domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, lecz jedynie je podważy zaistnieje potrzeba skierowania stron na drogę postępowania cywilnego przy wykorzystaniu trybu z art. 100 Kodeksu postępowania cywilnego. Tym niemniej nie będzie chodziło o samą możliwość badania przez organ kto jest właścicielem nieruchomości lecz o uzyskanie jednoznacznego dowodu w postaci wyroku sądu powszechnego przesądzającego powyższą kwestię. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro w obrocie prawnym istnieje orzeczenie o wywłaszczeniu, to nawet jeżeli nie zostało ono ujawnione w księgach wieczystych dowodzi istnienia po stronie Skarbu Państwa prawa własności części nieruchomości skarżących. Stąd konkluzja organu i Sądu pierwszej instancji, że skarżącym nie przysługiwał do nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną jakikolwiek tytuł prawny była prawidłowa. W konsekwencji nie mieli oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zainicjowaniu postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 2010 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a.), orzekł o jej oddaleniu stosownie do przepisu art. 184 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258 – 261 P.p.s.a.