I OSK 293/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1259/10 w sprawie ze skargi H. Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1259/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] lipca 1977 r., Nr [...], Naczelnik Gminy T. na podstawie art. 9 ust. 2, art. 13, art. 14 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne bez budynków o ogólnej powierzchni 6,19 ha położonego we wsi J. i M. stanowiącego własność T. M. W gospodarstwie tym pracowały M. M. i jej córka T. M. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...] marca 1977 r. przyznano M. M. rentę, ale ta – nie otrzymawszy jej – zmarła pozostawiając córkę T. M. T. M. zmarła w dniu 30 kwietnia 2005 r. H. Ż. (siostra T. M.) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że w dacie jej wydania tytuły aktów własności ziemi opiewające na T. M. nie były jeszcze prawomocne. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1977 r. Po rozpatrzeniu wniosku H. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując, że Naczelnik Gminy T. miał podstawy prawne do wydania w dniu [...] lipca 1977 r. orzeczenia o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Na tę decyzję H. Ż. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że przed Naczelnikiem Gminy T. złożono akty własności ziemi nr 20211 oraz 20212 celem przeprowadzenia postępowania o przekazanie gospodarstwa należącego do M. M. w zamian za rentę. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 24 stycznia 1977 r. Decyzja ta została uchylona z urzędu z uwagi na fakt, że M. M. zmarła przed otrzymaniem renty. Akty własności ziemi stanowiły wyłączny dowód nabycia własności na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Zdaniem skarżącej własność gospodarstwa rolnego zmarłej powinna wejść do masy spadkowej i być dziedziczona według reguł wynikających z prawa cywilnego. Mimo tego Naczelnik Gminy T., wydał de facto, przeprowadzając po raz drugi postępowanie w tym samym przedmiocie, akty własności ziemi opatrzone tymi samymi numerami 20211 oraz 20212 wskazując, jako uprawnioną T. M. – córkę zmarłej. Wskazano, że tego samego dnia, to jest 28 lipca 1977 r., ten sam organ wydał również decyzję o przejęciu od T. M. gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa w zamian za rentę. Zdaniem skarżącej, Naczelnik Gminy T. rażąco naruszył prawo wydając akty własności ziemi na T. M., w sytuacji, w której organ ten z urzędu wiedział z poprzedniego postępowania, że istnieją dowody nabycia własności na M. M., co uniemożliwia wydanie kolejnych aktów własności ziemi na kolejne osoby, co do tego samego przedmiotu. W ocenie skarżącej organ mógł, po śmierci M. M., przejąć gospodarstwo rolne do niej należące wyłącznie od osób, które nabyły spadek po M. M. Nie był natomiast uprawniony do tworzenia dowodów, które ukonstytuowałyby prawo własności innych osób według uznania organu i przejęcia gospodarstwa za rentę od tych osób. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1259/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę H. Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazał, że nie jest możliwe zakwestionowanie prawidłowości Aktów Własności Ziemi wydanych na rzecz T. M. i w konsekwencji uznanie, że nie była ona w dacie wydania decyzji o przejściu gospodarstwa rolnego jego właścicielką. Byłoby to w istocie obejściem zakazu eliminowania z obrotu prawnego Aktów Własności Ziemi, wynikającego z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 roku, Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Sąd uznał zatem, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła H. Ż., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 63 ust 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten poprzez wyłączenie stosowania do Aktów Własności Ziemi przepisów dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji wyłącza również możliwość oceny przez organy administracji czy i który Akt Własności Ziemi jest zgodny ze stanem faktycznym w sprawie, w sytuacji gdy istnieją dwa Akty Własności Ziemi wskazujące na różne osoby uprawnione, co nie jest zgodne z przepisami art. 1, 2 i 5 pkt 4 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, oraz w konsekwencji przyjęcie, że niewskazanie przez organ administracji dlaczego daje wiarę jednemu z deklaratoryjnych Aktów Własności Ziemi (wydanemu przez ten organ i nieostatecznemu), a nie innemu już istniejącemu ostatecznemu nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, b) art. 151 powołanej wyżej ustawy, poprzez jego zastosowanie pomimo, że nie zaszły ku temu przesłania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie istnieją ani nie istniały żadne normy kolizyjne określające pierwszeństwo, skuteczność czy obowiązywanie Aktów Własności Ziemi w przypadku zbieżności przedmiotu posiadania i rozbieżności podmiotów posiadających. Kwestia oceny, czy traktować różne osoby uprawnione z różnych aktów jako wyłącznie uprawnione lub uprawnione wspólnie jako współwłaściciele pozostawało w ocenie organu administracji, jednakże organ winien był tę ocenę przeprowadzić i wskazać z jakich przyczyn doszedł do takich a nie innych wniosków. Organ administracji w sprawie tego nie dokonał co – w ocenie skarżącej oznacza, iż rażąco naruszył prawo przy podejmowaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę od T. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany jej granicami, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednak niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania badając, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności, zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy rozpatrujące sprawę prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec okoliczności, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności oceniony zostanie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanego wyżej przepisu. W związku z tym na uwzględnienie nie będzie też zasługiwał zarzut o naruszeniu art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie prawa materialnego skarżąca kasacyjnie H. Ż. upatruje w tym, że nie została stwierdzona nieważność decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia 28 lipca 1977 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków o ogólnej powierzchni 6,19 ha położonego we wsi J. i M., mimo, że ustalenie stanowiącego przesłankę przejęcia tego gospodarstwa prawa własności oparte zostało na nieprawidłowo wydanych na rzecz T. M. aktach własności. Wskazać należy, że w dniu 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z art. 63 tejże ustawy, "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji (ust. 2). Postępowanie administracyjne toczące się w powyższych sprawach podlega umorzeniu (ust. 3)". Stwierdzić zatem wypada, że art. 63 powołanej ustawy zniósł możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych, w trybie ustawy z dnia 19 października 1971 r. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu, to jest od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Za niedopuszczalne w związku z tym, uznać należy składane przez zainteresowane osoby wnioski, dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, czy też uchylenia lub zmiany decyzji. Tym samym, złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. Zatem, że od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych. Również i sąd administracyjny jest związany regulacją zamieszczoną w art. 63 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że H. Ż. (bądź też jej poprzedniczka prawna) w okresie pomiędzy wydaniem aktu własności ziemi na rzecz T. M. w dniu 28 lipca 1977 r. a dniem 1 stycznia 1992 r., kiedy to wszedł w życie art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przez 15 lat mogąc kwestionować akty własności ziemi nie uczyniła tego, natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę wszczęła dopiero po śmierci T. M. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostają akty własności ziemi wydane na rzecz T. M., to nie mogą być one kwestionowane w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę. Dodać należy, że T. M. aż do swojej śmierci w dniu 30 kwietnia 2005 r. korzystała z renty oraz z pozostawionego jej budynku oraz działki przydomowej. Wobec tego uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o rażącym naruszeniu prawa przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie jest trafny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.