I OSK 2935/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2960/18 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. M. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2960/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 2 maja 2012 r. nr [...] Wojewoda Świętokrzyski zezwolił na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (dalej Nieruchomość), przeznaczonej pod budowę drogi [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu odcinek [...], od km [...] do km [...] drogi krajowej, na terenie gmin [...] [k. 1-18v t. 3/3 akt administracyjnych]. Wojewoda Świętokrzyski (dalej Wojewoda) decyzją z 7 października 2014 r. [nr [...]] (dalej decyzja z 7 października 2014 r.) ustalił odszkodowanie na rzecz R.M. (dalej skarżący) [za działkę nr [...] oraz działki nr [...] w łącznej wysokości [...] ha; k. 181-184v t. 3/3 akt administracyjnych]. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 8 września 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z 8 września 2015 r.) utrzymał w mocy decyzję z 7 października 2014 r. Wyrokiem z 3 marca 2016 r. IV SA/Wa 3503/15 (dalej wyrok IV SA/Wa 3503/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego, uchylił decyzję z 8 września 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję z 7 października 2014 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy nie zbadały stanu faktycznego pod kątem ewentualnych negatywnych skutków obniżenia wartości Nieruchomości wynikających z faktu jej wywłaszczenia. Zobowiązano organy do ponownego zbadania stanu faktycznego pod kątem realizacji zasady korzyści, a także dodatkowych ustaleń na rzecz elementów składowych wycenianej Nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 16 stycznia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z 16 stycznia 2017 r.) ustalił odszkodowanie na rzecz R.M. za działkę nr [...] o pow. [...] ha w łącznej wysokości [...] zł [k. 192-189v t. 3/3 akt administracyjnych]. W odwołaniu skarżący podniósł, że: kwota odszkodowania została zaniżona z uwagi na błędny dobór nieruchomości porównawczych; pozostała po podziale część nieruchomości ma niekorzystny kształt i znacznie straciła na wartości [w błędnie nieponumerowanym t. 1/3 akt administracyjnych]. Decyzją z 3 sierpnia 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) uchylił w całości decyzję z 16 stycznia 2017 r. i: 1. ustalił na rzecz R.M. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu odcinek [...], od km [...] do km [...] drogi krajowej, na terenie gmin [...]; 2. zaliczył na poczet ustalonego w punkcie 1 odszkodowania kwotę wypłaconego na podstawie decyzji z 7 października 2014 r. kwotę odszkodowania – [...] zł; 3. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że podstawowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. J.J. (dalej biegła). Dowód ten podlega ocenie przez organ administracji na zasadach ogólnych przewidzianych przez art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej kpa). W przedmiotowej sprawie wyceniona była nieruchomość gruntowa [dz. ewidencyjna nr [...]] położona w odległości około [...] km od centrum [...], w otoczeniu terenów z zabudową mieszkaniową, głównie jednorodzinną. Grunt wydzielono z nieruchomości użytkowanej jako zieleń przydomowa w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi. Zgodnie z ustaleniami biegłej na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na Nieruchomości znajdowały się składniki budowlane w postaci ogrodzenia i nasadzenia roślinne podlegające wycenie. Nieruchomość położona jest na terenie, na którym nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], działki położone były w terenie oznaczonym jako tereny pasa drogowego drogi [...] (symbol [...]). Faktyczny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Biegła na potrzeby niniejszej wyceny dokonała analizy kształtowania się cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Obszar badania w przypadku nieruchomości drogowych rozszerzono na rynek obejmujący powiaty: sandomierski, ostrowiecki, kielecki, buski, jędrzejowski z uwagi na niewystarczającą liczbę tego typu transakcji na rynku lokalnym. Na podstawie przeprowadzonego badania rynku nieruchomości drogowych i nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, biegła ustaliła, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych kształtowały się na wyższym poziomie w porównaniu do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, co spowodowało przyjęcie rynku nieruchomości drogowych do dalszej wyceny. Biegła, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość składników budowlanych określono metodą odtworzenia, techniką elementów scalonych. Nasadzenia oszacowano przy zastosowaniu podejścia kosztowego z uwzględnieniem kosztów założenia uprawy i jej pielęgnacji oraz wartości utraconych pożytków do czasu zakończenia pełnego plonowania. W uzasadnieniu Minister powołał treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 209 poz. 2109 ze zm.; dalej rozporządzenie), zgodnie z którą w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przywołał art. 134 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej ugn), zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości, nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 1 i 2 ugn). Należało sprawdzić, czy przeznaczenie Nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od tej kwestii zależało zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia. Zdaniem organu, biegła sporządzając operat dokonała powyższej oceny. Przeprowadzone przez biegłą badanie wykazało wyższość cen nieruchomości drogowych od nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Mając na względzie zasadę korzyści dla wywłaszczanego, wyceny dokonano według cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wyjaśniła ona przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości i scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Biegła miała na uwadze, że transakcje nieruchomościami wraz ze znajdującymi się na niej częściami składowymi nie wystąpiły na analizowanym rynku, w związku z czym oszacowano oddzielnie wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Zdaniem Ministra, operat nie zawiera omyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie "rzeczoznawcy szczegółowo wyjaśnili" [winno być "rzeczoznawca szczegółowo wyjaśniła" - uw. NSA] zastosowane podejście, sposób wyceny i podstawę prawną. Zarzuty odwołania nie były trafne. Podany przez skarżącego jednostkowy przykład ceny transakcyjnej nieruchomości położonej niedaleko od przedmiotowej Nieruchomości nie może stanowić przeciwdowodu podważającego cały operat. Każda nieruchomość ma indywidualne cechy, które wyróżniają ją względem pozostałych. Nie można tylko na podstawie wartości nieruchomości położonych w pobliżu wysnuwać wniosku o wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. W kwestii zarzutu braku uwzględnienia kwestii utraty wartości przez pozostałą po podziale część Nieruchomości skarżącego, Minister zaznaczył, że odszkodowanie za grunt winno uwzględnić jedynie tę cześć nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. W przypadku kiedy nabywana jest jedynie część nieruchomości, a pozostały jej fragment nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Kwestia utrat[y] wartości pozostałej części nieruchomości, powstałej po podziale gruntu, i ewentualne roszczenie dotyczące zakupu pozostałej części nieruchomości, pozostaje poza granicami postępowania odszkodowawczego. Biorąc pod uwagę, że skarżącemu wypłacono już odszkodowanie na podstawie uchylonej decyzji z 7 października 2014 r., zasadnym stało się uchylenie decyzji z 16 stycznia 2018 r. i zaliczenie na poczet orzeczonego odszkodowania kwoty już wypłaconej i zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty pozostałej części odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania zaskarżonej decyzji [w błędnie nieponumerowanym t. 1/3 akt administracyjnych]. R.M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o uchylenie decyzji z 3 sierpnia 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji z 16 stycznia 2017 r. W skardze podniósł zarzuty naruszenia: art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; pobieżną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do przedwczesnego wydania błędnej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucono biegłej nieprawidłowy dobór nieruchomości podobnych do wycenianej; bezpodstawne pomijanie zawartych transakcji dotyczących nieruchomości oddalonych o ok. 1,5 km od przedmiotowej Nieruchomości. Podkreślono, że na terenach miast grunt przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną ma wartość wyższą niż ten przeznaczony pod drogi. Zarzucono pominięcie przez organy obu instancji dokonanie ustalenia, czy na działce będącej przedmiotem wyceny, znajdowało się utwardzenie stanowiące dojazd do garażu (k. 2-4 akt IV SA/Wa 2960/18). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie (k. 6 akt IV SA/Wa 2960/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2960/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest niezasadna w aspekcie podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Skutkuje to brakiem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 ppsa. Sąd nie dopatrzył się uchybień których istnienie w świetle tego przepisu mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod drogi publiczne wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę, wg. stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania o czym stanowią art. 18 ust. 1 i [art.] 12 ust. 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2018 poz.1474, dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.). Z art. 12 ust. 5 uzrid do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami [z zastrzeżeniem art. 18 uzrid - uw. NSA]. Podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy. Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny, a wcześniej organ, ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim winien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia. Istota zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Wojewody. Zdaniem skarżącego, biegła w sposób nieprawidłowy i niepełny zebrała materiał porównawczy dotyczący transakcji nieruchomości i cen za nie uzyskanych. Nie uwzględniła transakcji nieruchomościami zabudowanymi położonymi nieopodal szacowanej nieruchomości, których ceny transakcyjne były wyższe niż nieruchomości drogowych. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że skarżący w żaden sposób nie sprecyzował, kiedy owe transakcje zostały zawarte ani jakich konkretnie nieruchomości dotyczyły, co oznacza brak możliwości rozważenia czy rzeczywiście zostały one zawarte w okresie 3 lat poprzedzających datę wyceny. W operacie biegła wskazała okres objęty monitoringiem - trzy lata poprzedzające datę wyceny - od 18 sierpnia 2013 r. do 29 listopada 2016 r. Na mocy przepisów rozporządzenia i ugn koniecznym dla sporządzenia wyceny jest dobranie nieruchomości podobnych do wycenianej. W treści operatu biegła wskazała kryteria doboru i ich wagę mającą wpływ na wartość wycenianych działek. Były to: położenie szczegółowe (waga 35%); przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny i sąsiedztwo (waga 35%); sposób użytkowania, zagospodarowanie (waga 30%). Nieuprawnione w ocenie Sądu są zawarte w skardze twierdzenia o braku kompletności zebranego materiału porównawczego, oparte jedynie na jednym z kryteriów tj. niedalekim położeniu nieruchomości postulowanych od nieruchomości wycenianej. Zdaniem Sądu, skoro biegła odnalazła na rynku podobne nieruchomości drogowe, słusznie przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami drogowymi. Jest to zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku IV SA/WA 3503/15. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd jasno wskazał, że w odniesieniu do regulacji z "art." [winno być "§"- uw. NSA] 36 ust. 3 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną, która na datę decyzji wywłaszczeniowej przeznaczona była pod drogę, najpierw porównuje się transakcje drogowe. Tylko ich brak umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji przeważających wśród gruntów przyległych. Biegła dokonała analizy transakcji drogowych podobnych, które odnalazła na rynku. Dokonała także oceny nieruchomości o przeznaczeniu jak na gruntach przyległych i na tej podstawie doszła do wniosku, że wartość nieruchomości wg. przeznaczenia drogowego jest wyższa niż cena nieruchomości budowalnych. W wyroku IV SA/WA 3503/15, którym organ był związany, jasno wskazano, że gdy wartość nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, należy te transakcje wziąć pod uwagę. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wzięcia pod uwagę przy szacowaniu nieruchomości z terenów odległych należy wskazać, że biegła przy szacowaniu nieruchomości drogowych wzięła do porównania rynek regionalny wobec braku nieruchomości na rynku lokalnym. Analizą rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę objęto rynek lokalny. Jest to zgodne z § 26 rozporządzenia. Biegła zastosowała się do tych wytycznych i ustaliła wartość z transakcji nieruchomościami przyległymi i drogowymi, a następnie do wyceny przyjęła wartość nieruchomości droższych. Jest to zgodnie z § 36 "pkt" [winno być "ust."] 4 rozporządzenia. Najpoważniejszym przeciwdowodem mogącym ewentualnie podważać sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dokonana w trybie art. 157 ust. 1 ugn, z której to możliwości w niniejszej sprawie skarżący nie skorzystał. Sam fakt, że skarżący nie zgadza się oceną dokonaną w operacie szacunkowym, nie oznacza, że organ dopuścił się naruszenia art. 77 i art. 80 kpa. Organy mają bowiem obowiązek dokonania oceny materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, dokonując jednocześnie tej kontroli w zakresie, w jakim nie jest ona zastrzeżona dla stowarzyszenia rzeczoznawców Sąd I instancji podzielił ocenę organów obu instancji, zgodnie z którą to do wyznaczonego w sprawie biegłego należy wybór właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, transakcji porównawczych do przedmiotu wyceny i cech nieruchomości podobnych pozostaje w gestii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż to on sporządzając operat dysponuje kompleksową wiedzą na temat rynku, zdobytą w wyniku przeprowadzonych badań i analizy tego rynku, a także ma szczegółową wiedzę na temat obowiązujących przepisów w zakresie wyceny i dysponuje odpowiednim doświadczeniem, pozwalającym na określenie, które dane należy przyjąć w celu sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu I instancji, operat przedstawiony w niniejszej sprawie spełnia wszelkie wymogi formalne przewidziane przez przepisy prawa; zawiera wytłumaczenie metody szacowania nieruchomości, charakterystykę przyjętego rynku transakcyjnego, z uwzględnieniem wskazania powodów, dla których badany był rynek nieruchomości drogowych, a nie przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie wyliczenia naniesień, kwestia ta, zawarta w wyroku IV SA/Wa 3503/15 dotyczyła działki nr ew. [...], nieobjętej niniejszą decyzją. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wskazał konkretnych przykładów wskazujących na wybiórczość, jednostronność czy naruszalność logicznego rozumowania i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przedstawione przez skarżącego wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, nie istnieją gdyż opinia rzeczoznawcy spełnia wymogi formalne (k. 28, 35-43 IV SA/Wa 2960/18). Skargę kasacyjną wywiódł R.M., reprezentowany przez r. pr. R.K., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2960/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przez nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego (błąd w tych ustaleniach) naruszające interes skarżącego a także nieuczynienie zadość obowiązkowi wyczerpującego zebrania i prawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności w zakresie oceny operatu szacunkowego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i pominięcie mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że organy obu instancji nie ustaliły czy na działce będącej przedmiotem wyceny, znajdowało się utwardzenie stanowiące dojazd do garażu. Skarżący kasacyjne wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku IV SA/Wa 2960/18 w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 49-52, 61 IV SA/Wa 2960/18). Pismem z: 27 lipca 2022 r. uczestnik postępowania - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 4 sierpnia 2022 r. skarżący wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Autor skargi kasacyjnej oparł zarzut skargi kasacyjnej wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) - na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana (wyrok NSA z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367). Żadna z tych sytuacji w wyroku IV SA/Wa 2960/19 nie miała miejsca. Oparcie w kontrolowanej sprawie wyroku na art. 151 ppsa, zamiast postulowanego przez skarżącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uwarunkowane było jedynie oceną prawną zaskarżonej decyzji, którą wyraził Sąd I instancji, trafnie nie stwierdzając innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 kpa), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). W szczególności skarżący kasacyjnie nie wskazuje żadnego dowodu, który organy obu instancji pominęłyby bądź przeinaczyły, a który pozwoliłby ustalić, że na działce ewidencyjnej nr [...] znajdowało się utwardzenie stanowiące dojazd do garażu. Skarżący w skardze kasacyjnej twierdzi, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa bo nieprawidłowo (niewyczerpująco) został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, w tym w szczególności: "w zakresie oceny operatu szacunkowego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz pominięcie mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że organy obu instancji nie ustaliły czy na działce będącej przedmiotem wyceny, znajdowało się utwardzenie stanowiące dojazd do garażu" (s. 2 petitum skargi kasacyjnej). Skarżący nie wskazał żadnego dowodu, który potwierdzałby, że na działce ewidencyjnej nr [...] znajdował się ów utwardzony wjazd. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 2935/19 przeczy stanowisku skarżącego. Sam skarżący w sprawie kontrolowanej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2022 r. I OSK 2430/19 (dotyczącej odszkodowania za działki nr 17/5 i 17/7), w trakcie rozprawy administracyjnej, która miała miejsce dnia 22 lutego 2017 r. podał: "W tym miejscu Pan M. prostuje, że jego roszczenie i informacje o utwardzeniu drogi nie dotyczą działek: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, ale dotyczą innej mojej działki prawdopodobnie działki nr [...]". Protokół ten skarżący podpisał i nie wniósł o jego sprostowanie (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc). W uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 2960/18 (kontrolowanej w niniejszej sprawie), Sąd I instancji "odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie wyliczenia naniesień - kwestia ta zwarta w wyroku IV SA/Wa 3503/15 dotyczyła działki o nr ew. [...], a więc nie tej [nr ew. [...] - uw. NSA] objętej niniejszą decyzją" (s. 9 akapit 2 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2960/18), trafnie uznał, że brak było podstaw do uznania, że należy prowadzić dalsze dowody dla ustalenia, czy na działce nr ew. [...] znajdowało się utwardzenie stanowiące dojazd do garażu. Skoro sam skarżący tego nie twierdził, a żaden z przeprowadzonych dowodów nie wskazywał na obecność na działce nr ew. [...] utwardzenia stanowiącego dojazd do garażu, to prowadzenie dowodów na okoliczność negatywną (że na działce nr ew. [...] takiego utwardzenia nie było), w świetle prawa procesowego było niedopuszczalne. To, że skarżący nie jest geodetą (s. 3/4 skargi kasacyjnej), zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego nie prowadzi do wniosku, że osoba korzystająca z dojazdu do garażu na własnej nieruchomości, nie potrafi wskazać przebiegu takiej drogi dojazdowej na mapie obejmującej jej nieruchomość. Poruszając po raz kolejny w skardze kasacyjnej kwestię braku ustalenia odszkodowania za utwardzenie dojazdu do garażu, skarżący ponownie nie wskazał żadnego dowodu potwierdzającego, że na działce nr ew. [...] znajdował się ów utwardzony wjazd. Czyni to ów zarzut nieuprawnionym. Sąd I instancji trafnie uznał, że podnoszenie przez skarżącego w sposób niekonkretny, że "faktycznie zawarto w stosunkowo bliskim sąsiedztwie z nieruchomościami wycenianymi [...] co najmniej kilkanaście umów sprzedaży, których przedmiotem były nieruchomości położone w odległości około 1,5 km od nieruchomości wywłaszczonych gdzie cena 1 m kw. wynosiła [...] zł" (s. 3 akapit 3 skargi kasacyjnej), nie mogła skutecznie podważyć wartości dowodowej operatu, sporządzonego dnia [...] listopada 2016 r. przez biegłą, ani wyjaśnień biegłej składanych na piśmie (k. 170-112, 187-185, 175-171 t. 2/3 akt administracyjnych). W piśmie z 10 października 2016 r. do Wojewody, skarżący wskazywał wprawdzie na ceny różnych nieruchomości, ale przytaczał je powołując się na bliżej nieokreślone źródło ("z tego co jest mi wiadomo"; k. 96-95 t. 2/3 akt administracyjnych). Tego rodzaju twierdzenie należało uznać za całkowicie gołosłowne a w związku z tym powtórzenie tego rodzaju argumentacji w skardze kasacyjnej, nie mogło świadczyć o istotnym naruszeniu przepisów procesowych przez organ administracji publicznej, a którego to faktu nie dostrzegł Sąd I instancji. Skarżący w żaden sposób nie sprecyzował, kiedy transakcje, na które się powoływał, zostały zawarte ani jakich konkretnie nieruchomości dotyczyły. Oznaczało to brak możliwości rozważenia, czy rzeczywiście owe transakcje zostały zawarte, a jeśli tak, to czy w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny. W operacie szacunkowym z [...] listopada 2016 r. biegła wskazała okres objęty badaniem poprzedzający datę wyceny. Biegła słusznie przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami drogowymi, gdyż było to zgodne z wskazaniami, zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3503/15. W uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 3503/15 Sąd jasno wskazał, że w odniesieniu do regulacji z art. 36 ust. 3 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną, która na datę decyzji wywłaszczeniowej przeznaczona była pod drogę, najpierw porównuje się transakcje drogowe. Tylko ich brak umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji przeważających wśród gruntów przyległych. Sąd I instancji w wyroku IV SA/Wa 2960/18 słusznie stwierdził, że biegła dokonała także oceny nieruchomości o przeznaczeniu, jak na gruntach przyległych i w jej wyniku ustaliła, że wartość nieruchomości wg. przeznaczenia drogowego była w tym przypadku wyższa niż cena nieruchomości budowlanych. Sposób wyceny dokonany przez biegłą był zgodny ze wskazaniami Sądu, zawartymi w wyroku IV SA/Wa 3503/15 (art. 153 ppsa) i jednocześnie odpowiadał wymogom przewidzianym w § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie nie zgłosił zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), w tym zarzutu naruszenia art. 4 pkt 16 ugn. Mimo to podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że rzeczoznawca winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. [...], wielkość, kształt [...]; s. 5 akapit 2 skargi kasacyjnej). W orzecznictwie i piśmiennictwie jednoznacznie wskazuje się, że wielkość i kształt działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie ma znaczenia dla określenia ich wartości rynkowej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że skoro według art. 18 ust. 1 uzrid chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (wyrok NSA z 4.10.2017 r. I OSK 759/17). Jeżeli według art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie (wyrok NSA z 17.11. 2017 r. I OSK 965/17; oba wyroki akceptowane przez M. Wolanina, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 232, nb 6). Sąd I instancji trafnie przyjął, że Minister słusznie uznał operat szacunkowy z [...] listopada 2016 r. biegłej mgr inż. J.J., będący w niniejszej sprawie podstawą wyceny, jako prawidłowy. Operat nie zawierał pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Biegła szczegółowo wyjaśniła zastosowane w tym przypadku podejście, sposób wyceny i podstawę prawną. W szczególności, w ocenie Ministra, nie można było zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby dowodem na wadliwie określoną wartość wycenianej nieruchomości, mogła być okoliczność, że cena transakcyjna nieruchomości położonej w niedalekiej odległości od wycenianej była od niej o wiele wyższa. Każda bowiem nieruchomość - jak wywodził Minister - miała cechy indywidualne, które wyróżniały ją względem pozostałych, a biegła, wyceniająca daną nieruchomość, która została przeznaczona na cele realizacji inwestycji drogowej, musiała kierować się wytycznymi określonymi w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy z 2003 r. W oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109, z 2005 r. nr 196 poz. 1628 i z 2011 r. nr 165 poz. 985) i ustawy o gospodarce nieruchomościami, koniecznym dla sporządzenia wyceny było dobranie nieruchomości podobnych do wycenianej, to w treści operatu biegła wskazała kryteria doboru i wagę cech mającą wpływ na wartość wycenianych działek. Były to: położenie szczegółowe nieruchomości (waga 35%), przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny i sąsiedztwo (waga 35%), sposób użytkowania, zagospodarowanie (waga 30%; k. 147-146 t. 2/3 akt administracyjnych). Trafnie Sąd I instancji uznał za nieuprawnione zawarte w skardze twierdzenia strony o braku kompletności zebranego materiału porównawczego, oparte jedynie na jednym z kryteriów tj. niedalekim położeniu nieruchomości postulowanej od nieruchomości wycenianej. Biegła w pisemnych wyjaśnieniach prawidłowo odniosła się do wątpliwości, podnoszonych przez skarżącego wobec operatu. Skoro organ orzekający słusznie nie powziął wątpliwości, których nie zdołał wyjaśnić we własnym zakresie w kontrolowanej sprawie, to nie miał podstaw do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (s. 5 akapit ostatni skargi kasacyjnej; art. 157 ust. 1 ugn). To, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca ustalały odszkodowanie tylko za część nieruchomości (in casu - działkę nr [...]), objętej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, a która dawniej stanowiła własność skarżącego, nie mogło świadczyć o wadliwości kontrolowanych decyzji. Decyzja ustalająca odszkodowanie ma charakter podzielny i odszkodowania za inne działki skarżącego ustalono odrębnymi decyzjami. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa.