I OSK 759/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 467/16 w sprawie ze skargi Gminy Zielonki na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od Gminy Zielonki na rzecz Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 467/16, po rozpoznaniu skargi Gminy Zielonki, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Zielonki kwotę 1.104 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Starosta Krakowski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 20.768 zł za utracone prawo własności nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...]ha położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...], gmina Zielonki, objętej księgą wieczystą nr [...] i jego wypłacie w kwocie: - 4.153,60 zł na rzecz S. Ł. tytułem odszkodowania za udział wynoszący 1/5 części, - 4.153,60 zł na rzecz T. K. tytułem odszkodowania za udział wynoszący 1/5 części, - 4.153,60 zł na rzecz A. Ł. tytułem odszkodowania za udział wynoszący 1/5 części, - 4.153,60 zł na rzecz J. Ł. tytułem odszkodowania za udział wynoszący 1/5 części, - 4.153,60 zł na rzecz B. Ł. tytułem odszkodowania za udział wynoszący 1/5 części. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Gmina Zielonki. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące sposobu ustalenia odszkodowania, wskazując że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 24 listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił jej stan na dzień 20 kwietnia 2009 r. W tej dacie działka, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Gminy Zielonki Nr XXXI/111/2005 z 18 listopada 2005 r., położona była w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami wbudowanymi w parterach oznaczonej symbolem "05.MNU.2". Rzeczoznawca wykonał operat szacunkowy podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (z usługami wbudowanymi w parterach) z terenu obrębów [...] oraz [...]. Powyższe poprzedzone było analizą transakcji drogowych z terenu gminy Zielonki, Zabierzów i Wielka Wieś w wyniku której biegły stwierdził, że średnie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych (144,58 zł/m2) są niższe niż średnie ceny trakcyjne nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (207,30 zł/m2). Organ podkreślił, że przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Dokonując weryfikacji przyjętych nieruchomości drogowych położonych na terenie gmin Zielonki, Zabierzów i Wielka Wieś jak również przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną położonych na terenie gmin Zielonki i Michałowice stwierdzono, że położone są one na terenie gmin powiatu krakowskiego, charakteryzujących się jak wskazał biegły podobnym usytuowaniem (w tym odległością od Krakowa), podobnym udziałem terenów zabudowanych i zbliżoną cennością gruntów, zaliczanych również do tzw. "gmin jurajskich". Przyjęcie przez biegłego nieruchomości z terenu podobnych gmin powiatu krakowskiego zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu. Wojewoda Małopolski podkreślił również, że przyjęte ostatecznie do analizy nieruchomości porównawcze przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną spełniają wymóg nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. biegły poinformował, że ze względu na położenie wycenianej nieruchomości w północno-wschodniej części B., w rejonie granicy gminy Zielonki z gminą Michałowice, zasadnym było objęcie badaniem terenu gminy Zielonki oraz południowej części gminy Michałowice tj. obszarów porównywalnych pod względem lokalizacyjnym, charakterystyki zabudowy oraz poziomu cenności gruntów. Biegły, stosując metodą korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Zielonki, zarzucając: 1) naruszenie art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.); 2) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzje organu I i II instancji wskazał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy narusza przepisy dotyczące zasad wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych. Sąd, powołując się na art. 18 ust. 1. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wskazał, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, określając zatem stan nieruchomości należy przyjąć tę nieruchomość, która pierwotnie stanowiła odrębny przedmiot własności w dniu 20 kwietnia 2009 r., a z której to dopiero części powstała działka o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] o pow. [...]ha przeznaczona pod drogę publiczną. Zatem stan nieruchomości zajętej pod drogę, odpowiadający ówczesnej działce nr [...] winien być uwzględniony przy doborze do jej wyceny nieruchomości podobnych. Reasumując, Sąd stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego uwzględniającego zaprezentowane poglądy prawne. W przypadku zastosowania przez rzeczoznawcę dotychczas przyjętego sposobu wyceny, tj. podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej - jako nieruchomości podobne, rzeczoznawca uwzględni nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do ówczesnej działki nr [...] o pow. [...]ha obr. [...], a nie do wydzielonej z niej działki nr [...] o pow. [...]ha. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na: – naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) poprzez błędne przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, powinien uwzględnić jej stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na: – naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, uznając, że przedstawiony w sprawie operat szacunkowy, w jego ocenie prawidłowy, nie jest dowodem pozwalającym na wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej; – naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnej interpretacji art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niewłaściwym zastosowaniu w sprawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r.), w sytuacji gdy zastosowanie mogły znaleźć wyłącznie przepisy § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych. Ponadto Wojewoda Małopolski oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Zielonki wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 195 § 2 P.p.s.a., uchylił pkt II wyroku z dnia 9 września 2016 r., w którym zawarto rozstrzygnięcie o kosztach postępowania i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Zielonki kwotę 5.424 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Małopolski wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, które zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OZ 508/17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, albowiem istota sporu dotyczy wykładni art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w konsekwencji przyjęcia przez Sąd I instancji, że rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, powinien uwzględnić jej stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji drogowej. Skutkiem tego poglądu prawnego przyjętego przez Sąd I instancji było wskazanie na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca powinien uwzględnić nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do ówczesnej działki nr [...] o pow. [...]ha ob. [...], a nie wydzielonej z niej działki nr [...] o pow. [...]ha, która została przeznaczona pod drogę publiczną. Odnosząc się do powyższego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie podziela poglądu prawnego sformułowanego przez Sąd I instancji. Problematyka dotycząca wykładni art. 18 ust. 1 powołanej wyżej ustawy była już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1926/16 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następujący pogląd: "w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego". W uzasadnieniu zaś tego wyroku wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Skoro w hipotezie art. 18 ust. 1 nawiązuje się do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, to należy uwzględnić treść normy prawnej zawartej w tym ostatnim przepisie. W myśl art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4. W przepisie art. 12 ust. 4 jest zaś mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy przepis art. 12 ust. 1, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy, odnotować jeszcze należy, że wedle art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów tych wynika, że w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 ustawy chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny również w następujących wyrokach: w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16, w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2200/16, w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2620/16. Dwa ostanie powołane wyroki zostały wydane w sprawach, na które Sąd I powołuje się w uzasadnieniu swojego wyroku, a które wówczas nie były jeszcze prawomocne. I tak wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2200/16 został uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 480/16 i oddalona skarga w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, a wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2620/16 została co prawda oddalona skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 691/16, jednak w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie stwierdzono, że stanowisko WSA iż stan nieruchomości powinien dotyczyć całej działki, a więc przed jej podziałem, stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z stanowiskiem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach, a odmienne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowi naruszenie prawa materialnego, uzasadniające uwzględnienie skargi kasacyjnej. Z uwagi na to, że Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy, możliwe było orzeczenie reformatoryjne. W ramach tego rozpoznania należy ocenić, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie są obarczone uchybieniami, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi. W szczególności zauważyć należy, że skarżąca nie podważyła operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2016 r., w tym pkt II wyroku dotyczącego rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, w brzmieniu nadanym postanowieniem z dnia 7 grudnia 2016 r., ustosunkowanie się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu w sprawie kosztów stało się bezprzedmiotowe. Wobec powyższego na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.