I OSK 294/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 258/21 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. w T. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 258/21 oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Koszalińskiego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którą zobowiązano skarżącą, jako właściciela nieruchomości położonej w obrębie ewid. T. gmina B., oznaczonej jako działka ewid. nr [...], o powierzchni 60,38 ha, do udostępnienia jej części o powierzchni 3241,3 m2 Spółce E. S.A. z siedzibą w G. w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii 110 kV relacji Z.-S.M. Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza prawa, a przesłanki warunkujące zastosowanie art. 124b ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz.1990, dalej u.g.n.) zostały spełnione. W szczególności uznał, że prace polegające na wymianie przewodów fazowych na małozwisowe i wymianie istniejącego przewodu odgromowego wraz z osprzętem, kwalifikują się jako remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n., w wyniku tych prac nie zmieni się bowiem długość, napięcie znamionowe linii (110 kV), moc, natężenie ani pole elektromagnetyczne. W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 139 § 1 K.p.a. Sytuacja materialnoprawna skarżącej nie zmieniła się, albowiem na podstawie decyzji zostanie wykonany remont linii elektroenergetycznej mający na celu poprawę bezpieczeństwa energetycznego, w tym również skarżącej. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.) poprzez niezasadne oddalenie skargi na ww. decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 139 K.p.a. polegającym na wydaniu decyzji bardziej niekorzystnej dla skarżącej oraz art. 138 K.p.a. polegającym na wydaniu nieprawidłowego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który uchylił zaskarżoną decyzję w części, jednocześnie orzekając co do istoty sprawy w zakresie szerszym aniżeli zakres uchylenia, co skutkuje wydaniem decyzji o niejednoznacznej treści; wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w zaskarżonej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 2) przepisów prawa materialnego tj.: art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, dalej P.b.), poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że właścicielem urządzeń przesyłowych pozostaje E. S.A. z siedzibą w G., choć brak jest na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów poza oświadczeniem ww. podmiotu; wadliwe uznanie, iż zakres planowanych prac spełnia definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi strony skarżącej, podczas gdy charakter prac nie spełnia przesłanek pozwalających uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust.1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b., albowiem jak wskazywał sam wnioskodawca – całkowita długość linii 110 kV relacji Z. – S. wynosi 39 km i to cała linia ma zostać objęta modernizacją, a co za tym idzie - skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, przewodów wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na działce nr [...], pozostającej we własności skarżącej. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Koszalińskiego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. Ponadto w skardze kasacyjnej zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z dokumentu "Opis przedmiotu zamówienia. Wymiana przewodów roboczych na malowane w linii 110 kV Z.-S.-M.". Postanowieniem z 8 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 294/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w analizowanym stanie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż Wojewoda Zachodniopomorski wydając zaskarżoną decyzję działał w wykonaniu wiążących wytycznych poprzedniego wyroku WSA (sygn. akt II SA/Sz 1167/19), który zobowiązał organ odwoławczy do ponownego zbadania akt sprawy i przedmiotu postępowania. Sytuacja materialnoprawna skarżącej nie uległa bowiem pogorszeniu w rozumieniu art. 139 K.p.a. Pomimo włączenia do zakresu prac wymiany przewodu odgromowego wraz z osprzętem (czego nie było w pierwotnej decyzji Starosty), całość zamierzonych czynności nadal mieściła się w definicji "remontu". Podkreślić należy, że przedmiotem decyzji jest obowiązek udostępnienia nieruchomości, a nie zezwolenie na użycie konkretnego sprzętu w celu np. wymiany przewodu odgromowego. Ograniczenie zakresu prac do jedynie części remontu byłoby niezasadne z punktu widzenia interesu społecznego, prowadząc do ponownych procedur i generując koszty dla odbiorców prądu. W związku z powyższym należy uznać, że Wojewoda, precyzując zakres prac, nie działał na niekorzyść skarżącej w sposób objęty zakazem reformationis in peius, lecz w celu kompleksowego i prawidłowego załatwienia sprawy w interesie publicznym. W związku z tym zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 869/19 i przywołane w nim orzecznictwo), że nie można zamieszczonych w P.b. definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach P.b. z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm., dalej P.e.). Analizując art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań P.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 P.e. Tym samym są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w P.b. Ponadto zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 P.e. należy zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna (zmiana), będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (por. wyroki NSA z: 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1006/17, 19 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 955/20). Tym samym należy w pełni zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że planowane prace, choć obejmują wymianę przewodów fazowych i odgromowych wraz z osprzętem, nie powodują zmiany długości linii, napięcia znamionowego (110 kV), mocy, natężenia ani pola elektromagnetycznego. Lokalizacja słupów również pozostanie bez zmian, a linia będzie przebiegać po dotychczasowej trasie. Prace te polegają na "wymianie zużytych elementów transmisyjnych i odgromowych", co mieści się w definicji remontu jako odtworzenia stanu pierwotnego obiektu budowlanego, nawet z użyciem innych niż pierwotne wyrobów, o ile nie zmienia to parametrów użytkowych lub technicznych. Fakt, że w wewnętrznej dokumentacji E. użyto terminu "przebudowa" lub "modernizacja", nie zmienia prawnej kwalifikacji prac. W ocenie NSA, WSA prawidłowo zastosował definicje prawne, a nie potoczne nazewnictwo, skupiając się na istocie zamierzonych prac. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. Mając zaś powyższe rozważania na uwadze, wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu należało uznać za całkowicie nieprzydatny dla niniejszego postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.