I OSK 2976/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 930/12 w sprawie ze skargi M.G., H.N., J.W., E.D. i K.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz M.G., H.N., J.W., E.W. i K.S. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 930/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. G., H. N., J. W., E. D. i K. S. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Nieruchomość przy ul. B., stanowiąca współwłasność J. G. oraz M. G. – obecnie wchodząca w skład działki nr 1/4, będąca własnością Skarbu Państwa pozostaje w użytkowaniu wieczystym "[...]" Sp. z o.o., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej "dekret", zaś współwłaściciele złożyli – 20 kwietnia 1948 r. – wniosek o przyznanie prawa do niej. Orzeczeniem z [...] września 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło prawa, uzasadniając, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości został przeznaczony pod użyteczność publiczną, to korzystanie z niego przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z tym planem. Wnioskiem z 12 września 2008 r. spadkobiercy właścicieli wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Minister, odmawiając stwierdzenia nieważności, ustalił, że nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nr 37, uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy 16 kwietnia 1948 r., opublikowanym 5 maja 1948 r. (M.P. Nr 45, poz. 232), który przewidywał na tym terenie budynki na handel państwowy lub spółdzielczy, a także skwery i dziedzińce. Potwierdzeniem takiego przeznaczenia była wydana lokalizacja oraz planowanie terenu pod budowę państwowego domu towarowego – obecny "[...]". Natomiast odnosząc się do podnoszonych przez wnioskodawców okoliczności, że dotychczasowi właściciele podjęli działania na rzecz zabudowy zgodnie z planem poprzez utworzenie spółki – dowód kopie dokumentów z 1947 r. – Minister stwierdził, że nie mogło to być uwzględnione, gdyż próby te miały miejsce przed uchwaleniem planu, nadto właściciele próbowali utworzyć spółkę, a nie spółdzielnię, zaś organ dekretowy miał do czynienia z osobami prywatnymi, nie zaś z podmiotem państwowym lub spółdzielczym mogącym realizować cel przewidziany w planie. Zdaniem Ministra odmowa przyznania prawa dekretowego nie naruszała prawa. W skardze spadkobiercy właścicieli podnosili, że obowiązująca w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego ustawa z dnia 20 października 1920 r. o spółdzielniach (Dz.U. z 1950 r. Nr 25, poz. 232), dalej "ustawa o spółdzielniach", przewidywała, że członkiem Spółdzielni mogą być osoby fizyczne, zaś jedną z głównych grup spółdzielczych była spółdzielnia handlowa – głownie handlu detalicznego – mająca zaspokajać potrzeby szerokich mas ludności w artykuły konsumpcyjne, zatem nie było przeszkód, aby właściciele nieruchomości przy ul. B. mogli cel planu realizować, zwłaszcza że z właścicielami sąsiednich nieruchomości podjęli działania w celu wydania pozwolenia na budowę. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził: Stan nieruchomości w chwili rozpoznawania wniosku dekretowego – w tym użytkowanie jej przez Powszechny Dom Towarowy, przygotowywanie placu pod budowę – co wynika z akt sprawy – nie miało znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dekretowego, bowiem istotne było stwierdzenie, czy grunt mógł być wykorzystany na cel określony w planie. Skoro takim było przeznaczenie pod użyteczność publiczną – handel państwowy lub spółdzielczy – organ nadzoru powinien był wyjaśnić czy obowiązujące wówczas przepisy zabraniały osobom fizycznym, czy też utworzonym przez nie podmiotom korzystania z gruntu w zgodzie z tak skonkretyzowanym planem. Z przepisów dekretu o planowaniu przestrzennym, ustawy o spółdzielniach nie wynika wprost taki zakaz, zaś z ustawy o spółdzielniach wynika możliwość prowadzenia handlu przez spółdzielnie założone przez osoby fizyczne. Odmawiając stronie prawa z uwagi na cel planu – użyteczność publiczną – organ dekretowy przyjął "automatyzm" niemożności korzystania z gruntu, zaś organ nadzoru rozstrzygnięcie to akceptując, taki stan uznał za właściwy, co narusza art. 7 ust. 2 dekretu. Reprezentowany przez radcę prawnego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – dalej p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj.: błędne zastosowanie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 479) poprzez uznanie, w okolicznościach niniejszej sprawy, że korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela było zgodne z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego, pod handel spółdzielczy, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach (Dz.U. z 1950 r. Nr 25, poz. 232) poprzez błędne przyjęcie, że byli właściciele nieruchomości mogli realizować cel handlu spółdzielczego, b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, a co za tym idzie jego ocena nie została dokonana właściwie, c) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy. W związku z takimi zarzutami domagał się: – uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi, względnie – uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W uzasadnieniu podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przeznaczał nieruchomość pod handel państwowy lub spółdzielczy, urządzenie skwerów i dziedzińców, czego uszczegółowieniem i potwierdzeniem rzeczywistego przeznaczenia terenu było objęcie nieruchomości decyzją lokalizacyjną dla Domu Towarowego "Centrum" pod budowę domu towarowego, zatem funkcją terenu był w istocie handel państwowy, zaś Wojewódzki Sąd zarzucił, że organ nadzoru nie wyjaśnił, czy wnioskodawcy mogli realizować cel użyteczności publicznej skonkretyzowany jako handel spółdzielczy. Określenie handlu spółdzielczego w sprawie – zdaniem Ministra – sprowadzało się do analizy założeń planu miejscowego, a ten jako podmiot realizujący taki handel wskazywał spółdzielnie, zatem typ podmiotów, które mogły cel zrealizować, zatem w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego osoba fizyczna nie mogła realizować handlu spółdzielczego, bo to mogła czynić tylko spółdzielnia. Nadto podkreślił Minister, wg ustawy o spółdzielniach z 1920 r., powoływanej przez Sąd, spółdzielnię mogło utworzyć co najmniej 10 członków, zatem dotychczasowi współwłaściciele nie mogli tego dokonać, natomiast gdyby utworzyli spółdzielnię z innymi osobami fizycznymi w celu realizacji handlu spółdzielczego, to powstałby zupełnie nowy podmiot, który nie byłby dotychczasowym właścicielem nieruchomości, o którym mowa w art. 7 dekretu. Odpowiadając na skargę kasacyjną, M. G., H. N., J. W., E. D. i K. S. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rację ma wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślając, że oceniając zgodność z prawem orzeczenia z 1951 r. rozstrzygającego wniosek dekretowy właścicieli nieruchomości przy ul. B., istotny jest stan nieruchomości, nie oddanie jej w użytkowanie Domu Towarowego w celu przygotowania planu pod budowę, ale to czy korzystanie z nieruchomości da się pogodzić z planem zagospodarowania. Art. 7 ust. 2 dekretu przewidywał bowiem jako przesłankę, jedyną tylko, zgodność korzystania przez dotychczasowych właścicieli z planem zagospodarowania. Tylko wykazanie, że taka przesłanka istniała bądź nie i w zależności od tego przyznanie prawa do gruntu, który przeszedł na własność m.st. Warszawy potem Skarbu Państwa, lub odmowa przyznania prawa do niego. W uzasadnieniu orzeczenia z 1951 r. wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem stan prawny jest pod użyteczność publiczną. Już samo sformułowanie uzasadnienia i użyty w nim argument przeznaczenia terenu pod użyteczność publiczną w opracowywanym planie wskazuje na to, że Prezydium m.st. Warszawy rozpoznające wniosek dekretowy nie zadało sobie trudu wyjaśnienia stanu sprawy o tyle, że nawet nie powołało się na obowiązujący w dacie orzekania Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 37, a jedynie na opracowywany. Zgodzić należy się zatem z Wojewódzkim Sądem, że organ ten zastosował "automatyzm", załatwiając wniosek nie przeprowadził żadnych ustaleń, wymaganych art. 7 ust. 2 dekretu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru, jakkolwiek własnego postępowania dowodowego nie prowadzi, to ma nie tylko uprawnienie, ale obowiązek zbadania czy dowody, jakie w dacie wydawania badanego orzeczenia istniały, uzasadniały rozstrzygniecie jakie zostało wydane. Korzystając z tego uprawnienia Minister, rozpoznając wniosek następców prawnych właścicieli nieruchomości przy ul. B. powołał się na dokumenty urzędowe – niniejszy plan, karta rejestracyjna nieruchomości, notatka o decyzji lokalizacyjnej, także przedłożone przez strony postępowania dowody z 1947 r. świadczące o podjętych działaniach, celem utworzenia spółki do zabudowy terenu. Dokumentacja ta doprowadziła Ministra do wniosku, że odmowa przyznania prawa zgodna była z art. 7 ust. 2 dekretu, zaś Wojewódzki Sąd uznał ocenę tę za przedwczesną o tyle, że Minister nie przeprowadził w istocie badań, czy rzeczywiście dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z gruntu zgodnie z założeniami planu, gdyż obowiązujące przepisy uniemożliwiały im prowadzenie działalności z planu wynikającej. Zgodnie z obowiązującym planem teren, na którym położona była nieruchomość przy ul. B. przeznaczony był na budynki pod handel państwowy lub spółdzielczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu spadkobiercy b. właścicieli podnosili, że obowiązująca wówczas ustawa (o spółdzielniach z 1920 r.) nie uniemożliwiała osobom fizycznym zakładania spółdzielni "celem prowadzenia handlu". Wojewódzki Sąd na tę właśnie okoliczność zwrócił uwagę, zasadnie wskazując, że Minister powinien był oceny takiej właśnie dokonać, czy prawo uniemożliwiało b. właścicielom nieruchomości przy ul. B. realizowanie celów planu. Oczywistym jest, że mogło chodzić tylko o handel spółdzielczy. Ustawa w art. 1 stanowi, że za spółdzielnię uważa się zrzeszenie o nieograniczonej liczbie członków i zmiennym składzie osobowym prowadzące wspólnie działalność gospodarczą w ramach narodowego planu gospodarczego dla podniesienia poziomu gospodarczego i kulturalnego swych członków oraz dla dobra Państwa Ludowego. Tak określone zrzeszenie podmiotów może realizować handel spółdzielczy, w celu podniesienia poziomu gospodarczego i kulturalnego życia członków, oraz dobra Państwa Ludowego. Trudno wyobrazić sobie aby Państwo Ludowe zakazywało ludowi prowadzenia działalności gospodarczej dla podniesienia swojego poziomu gospodarczego i kulturalnego oraz dla dobra tego Państwa. Takie zrzeszenie członków – spółdzielnię mogły założyć osoby zarówno fizyczne jak i prawne, co wynika z art. 12 ust. 1 ustawy. Przepisy zatem obowiązujące w dacie rozstrzygania wniosku dekretowego nie zabraniały b. właścicielom utworzenia organizacji, która zajmowałaby się handlem spółdzielczym. Jednak takich rozważań organ dekretowy w ogóle nie prowadził, co wyraźnie z orzeczenia odmawiającego prawa wynika, zastosował bowiem "automatyzm" w odmowie, powołując się na użyteczność publiczną. Odmowy nie można zatem było uznać za zgodną z art. 7 ust. 2 dekretu, jak to uczynił Minister. Oczywistym jest, że gdyby b. właściciele nieruchomości powołali spółdzielnię to nie ona miałaby być stroną orzeczenia o przyznaniu prawa do gruntu, bo uprawnienie z dekretu przysługiwało tylko podmiotom wskazanym w art. 7 dekretu. Prawo do gruntu zostałoby ustanowione tylko na ich rzecz, natomiast działalność na gruncie prowadziłby podmiot przez nich powołany, którego byliby członkami. Czy prawo obowiązujące w dacie orzekania z wniosku dekretowego uniemożliwiało takie rozwiązanie pozostało poza oceną Ministra. Zgodzić należy się zatem z Wojewódzkim Sądem, że zaakceptowanie orzeczenia dekretowego powiela automatyzm tego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).