I OSK 2977/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 455/13 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 455/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z [...] marca 1980 r., nr [...], Naczelnik Gminy w B., na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), przejął odpłatnie na własność Państwa grunty oznaczone jako działki nr [...], o łącznej powierzchni 0,4557 ha, położone w S., bez zabudowań, stanowiące własność S. F.. Pismem z 3 marca 2009 r. K. S., następca prawny poprzedniego właściciela na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt [...], wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w B., podnosząc, że matka – S. F. nie miała rozeznania, ani obycia w sprawach i przepisach prawa dlatego też nie zaskarżyła niekorzystnej dla niej decyzji Naczelnika, który zdaniem skarżącej prawdopodobnie poinformował ją o niemożności odwoływania się. Decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika. Minister, powołując się na treść art. 53 ust. 1 i 3 ww. ustawy, wskazał, że S. F. nie spełniała określonego w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 1977 r. warunku opłacania składek na fundusz emerytalny rolników, od którego zaistnienia uzależnione było nabycie przez rolnika uprawnień emerytalnych. Wskazywał także na brak w aktach niniejszego postępowania dokumentów potwierdzających zakwalifikowanie byłej właścicielki nieruchomości do I lub II grupy inwalidów, co z kolei warunkowało uzyskanie prawa do renty. Co do kwestii złożenia wniosku właściciela, który warunkował przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa, Minister przyznał, że wniosek ten nie zachował się w aktach archiwalnych sprawy, to na jego złożenie wskazuje bezpośrednio treść samej decyzji Naczelnika Gminy w B.. Minister podkreślił przy tym, że brak zachowania stosownej dokumentacji nie pozwala domniemywać braku legalizmu w działaniu organu administracji, tym bardziej, że faktu złożenia wspomnianego wniosku dotychczas K. S. nie kwestionowała. Ponadto Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że właścicielka przejętej nieruchomości nie odwoływała się od kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w B., w następstwie czego stała się ona prawomocna. Taka okoliczność w ocenie organu, w sposób pośredni potwierdza, że decyzja ta była zgodna z wolą właścicielki. Podniósł także, że z akt sprawy nie wynika, aby S. F. kiedykolwiek czyniła starania zmierzające do odzyskania przejętej nieruchomości. W ciągu 5 lat (właścicielka zmarła w 1985 r.) od dnia przejęcia nieruchomości nie występowała ona bowiem z żadnymi podaniami jej dotyczącymi. Niezgadzając się z powyższą decyzją, K. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja Naczelnika nie kwalifikowała się do stwierdzenia jej nieważności, gdyż w sprawie zakończonej tym rozstrzygnięciem spełnione zostały obydwie przesłanki określone w art. 53 ust. 1 ustawy z 1977 r., tj. przesłanka dotycząca niespełnienia przez właściciela gospodarstwa warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej oraz złożenia przez niego stosownego wniosku w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa. W ocenie organu zdarzenie, na które powołuje się K. S. (tj. udar S. F.), miało miejsce – wedle jej relacji – w roku 1982, tymczasem zakwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w B. została wydana [...] marca 1980 r. Tym samym okoliczność ta nie mogła tłumaczyć bierności S. F. w okresie pomiędzy wydaniem decyzji a wystąpieniem udaru. Ponadto odwołanie się do choroby matki stoi w sprzeczności z informacjami podawanymi przez K. S. w jej wniosku z 3 marca 2009 r. inicjującym postępowanie nieważnościowe, z którego wynika, że S. F. nie zaskarżyła decyzji z [...] marca 1980 r., gdyż była przekonana o jej niepodważalności. Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzutów, Minister stwierdził, że funkcję ubezpieczenia rolniczego na gruncie ww. ustawy z 1977 r. pełnił – określony w rozdziale 4 tejże ustawy – fundusz emerytalny rolników. Zgodnie z art. 37 ust. 2 fundusz ten tworzony był ze składek opłacanych przez rolników oraz z dotacji budżetu Państwa, zaś środki na nim zgromadzone przeznaczane były na wypłatę świadczeń określonych ustawą, w szczególności emerytur rolniczych oraz rent inwalidzkich (art. 37 ust. 3). Zatem argument, o niefunkcjonowaniu instytucji ubezpieczenia rolniczego nie zasługuje na aprobatę. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej, na mocy ww. ustawy 1977 r. został utworzony fundusz emerytalny rolników, którego funkcjonowanie miało na celu zapewnienie rolnikom zaopatrzenia na starość oraz na wypadek ich inwalidztwa. W związku z powyższym Minister podtrzymał stanowisko zaprezentowane w decyzji z [...] listopada 2012 r., że w przedmiotowej sprawie przejęcia nieruchomości rolnej nie został zrealizowany jeden z podstawowych wymogów niezbędnych do nabycia przez rolnika prawa do emerytury, tj. określony w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1977 r. wymóg opłacania składek na fundusz emerytalny rolników. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] listopada 2012 r., jak również stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z [...] marca 1980 r. W uzasadnieniu skargi wskazała okoliczności przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika, tj. brak wniosku S. F. o przejęcie działek nr [...]; brak powołania się w decyzji na datę wniosku złożonego rzekomo przez S. F.; brak dowodu, nawet pośredniego, potwierdzającego fakt otrzymania przez ww. decyzji o przejęciu nieruchomości; brak dokumentu potwierdzającego okoliczność, że właścicielka nieruchomości rzeczywiście otrzymała kwotę ustaloną w decyzji z [...] marca 1980 r. jako ekwiwalent wartości przejętej nieruchomości. Jednocześnie uznała za nieprawidłowe stosowanie domniemania, że brak pełnej dokumentacji ma odzwierciedlać legalność i prawidłowość postępowania organów państwowych. Wskazała także, że w okresie pomiędzy wydaniem kwestionowanej decyzji a śmiercią byłej właścicielki przejętej nieruchomości nie poczyniono żadnych działań mających na celu jej odzyskanie, gdyż S. F. nie tylko nie złożyła wniosku o przejęcie, ale w ogóle nie otrzymała decyzji o pozbawieniu jej własności. Nie miała zatem podstaw zaskarżać decyzję, co do której istnienia nie miała wiedzy. Skarżąca powtórzyła ponadto argumentacje, że po roku 1980 jej matka ciężko chorowała i w związku z tym nie była w stanie nawet fizycznie bronić swoich praw. Jednocześnie zarzuciła organowi, że nie przesłuchał świadków wskazanych przez nią w piśmie z 9 lutego 2012 r. , na okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego w latach 1974-1980, co jej zdaniem stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 455/13, oddalając skargę wskazał, na istotę postępowania nieważnościowego oraz okoliczność, że poza decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności w trakcie postępowania nieważnościowego nie udało się odtworzyć pozostałych dokumentów składających się na akta sprawy. Wskazał, że w takich warunkach organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowana decyzją, nie może czynić tego dowolnie, ale stosownie do art. 80 K.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując kolejne rozstrzygnięcia przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające z respektowania uregulowanej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zachowany materiał dowodowy, ograniczający się jedynie do odpisu kwestionowanej decyzji z [...] marca 1980 r., przy jednoczesnym braku przedstawienia przez inicjatorkę postępowania nieważnościowego dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści tej decyzji, nie dawał podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Jak bowiem wynika z akt sprawy S. F. jako właścicielka nie opłacała składek na fundusz emerytalny rolników, a tym samym nie spełniła wynikającego z art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy jednego z warunków uzyskania prawa do emerytury (vide: pismo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w K. z 23 stycznia 2012 r.). Okoliczność ta nie jest przy tym kwestionowana przez skarżącą, która w wyjaśnieniach z 2 lutego 2011 r. potwierdziła, że jej matka (S. F.), nie posiadała emerytury ani renty rodzinnej czy pracowniczej. Poza sporem pozostaje również to, że nie spełniała ona także warunków do uzyskania renty inwalidzkiej, gdyż nie legitymowała się stosownym orzeczeniem o zakwalifikowaniu jej do I lub II grupy inwalidzkiej. Istotą sporu jest natomiast kwestia spełnienia drugiej przesłanki, a mianowicie złożenia przez właścicielkę wniosku o odpłatne przejęcie nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przez Państwo. Wniosku tego, podobnie jak całości akt archiwalnych z postępowania prowadzonego przez Naczelnika Gminy w B., pomimo podjętych przez organ nadzoru czynności poszukiwawczych nie udało się odnaleźć. Sam jednak fakt niezachowania się wspomnianego wniosku, nie stanowi, jak chciałaby skarżąca, podstawy do stwierdzenia, że go w ogóle nie było Jeżeli zatem postępowanie W sytuacji gdy osnowa kontrolowanej decyzji expressis verbis odwołuje się do takiego wniosku (a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), zaś samo postępowanie o stwierdzenie jej nieważności prowadzone jest po upływie ponad 30 lat od dnia wydania decyzji, nie sposób przyjąć, że dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. W rozpoznawanej sprawie, wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącej, nie ma żadnych racjonalnych argumentów pozwalających nie tylko na udowodnienie (co jest warunkiem koniecznym dla stwierdzenia nieważności z tego powodu decyzji), ale nawet na uprawdopodobnienie tezy o braku jego złożenia. Z kolei okoliczności zdrowotne, na które powołuje się skarżąca, tj. udar jakiego miała doznać właścicielka gospodarstwa rolnego po roku 1980 (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazuje ona na rok 1982) nie dość, że nie zostały w żaden sposób udokumentowane, to nawet gdyby faktycznie miały miejsce, nie wyjaśniają jej bierności w ewentualnych działaniach zmierzających do odzyskania przedmiotowej nieruchomości przez dwa lata po wydaniu decyzji. W tej sytuacji uprawnione jest stanowisko, że działania Naczelnika Gminy w B. zgodne było z wolą właścicielki. Natomiast argumentacja o braku świadomości po stronie S. F. co do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości z uwagi na jej rzekome niedoręczenie, stoi w oczywistej sprzeczności z pierwotnym stanowiskiem samej skarżącej, która wnioskując o wszczęcie postępowania nadzorczego jako przyczynę niepodejmowania jakichkolwiek działań przez matkę odwoływała się do jej przekonania o ich nieskuteczności, a nie braku wiedzy o jej wydaniu. Z tego względu nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nie sposób wreszcie nie zauważyć, że do 2009 r. (a więc przez 29 lat) także skarżąca nie podważała legalności decyzji z [...] marca 1980 r. Nie budziła jej wątpliwości legalność tej decyzji, także w roku 1997, kiedy jedną z objętych decyzją działek (działkę nr [...]) odkupowała od Skarbu Państwa (vide: protokół uzgodnień z 15 kwietnia 1997 r.) Podnoszona natomiast przez skarżącą okoliczność braku dokumentu potwierdzającego otrzymanie przez byłą właścicielkę ustalonej w ww. decyzji Naczelnika Gminy kwoty ekwiwalentu za przejętą nieruchomości, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności tej decyzji, gdyż ta kwestia związana jest ze sposobem wykonania kontrolowanej decyzji, a nie jej zgodności z prawem. Skoro zatem kontrolowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Naczelnika Gminy w B. z [...] marca 1980 r. nie można skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również nie jest ona obarczona żadną inną kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a., to zaskarżona decyzja Ministra jaka też poprzedzająca ją decyzja tego organu odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji odpowiadają prawu, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie kosztów nieopłacone pomocy prawne świadczonej z urzędu wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ oparł się na ogólnych rozważaniach dotyczących instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 K.p.a.), która to instytucja w wyniku zaistnienia kwalifikowanych przesłanek może prowadzić do "przełamania" obowiązującej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W tym kontekście Sąd prawidłowo stwierdził, że wady decyzji aby mogły prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc odstąpienia od obowiązującej zasady postępowania, muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. A zatem ocena Sądu I instancji opierała się na kwestiach dowodowych, ponieważ z uwagi na duży upływ czasu od wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika udało się pozyskać na potrzeby przedmiotowego postępowania kopię decyzji Naczelnika Gminy w B. z [...] marca 1980 r., nr [...]. W dużej mierze dowodzenie organu nieważnościowego musiało opierać się na procesie wnioskowania, również z tego względu, że strona skarżąca kasacyjnie na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że jej matka w dacie wydania decyzji przez Naczelnika nabyła prawo do emerytury lub renty inwalidzkiej, jak również nie wykazała by w tej dacie jej matka uzyskała prawo do takich świadczeń na podstawie innych przepisów. Ponadto nie wykazała aby decyzja Naczelnika została wydana bez wniosku matki. W związku z treścią art. 156 § 1 pkt 2 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. to właśnie są istotne okoliczności, które z uwagi na treść art. 53 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin wymagały wykazania celem stwierdzenia czy doszło do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pozostałe zaś podnoszone przez skarżącą okoliczności pozostawały bez związku z wydaną przez Naczelnika decyzją (choroba – udar; brak zaskarżenia decyzji Naczelnika w postępowaniu odwoławczym; brak dokumentu potwierdzającego ekwiwalent za przejętą nieruchomość) lub trudno było uznać je za wiarygodne (brak doręczenia decyzji w sytuacji gdy strona inicjująca postępowanie nieważnościowe taką decyzją dysponowała i odwoływała się do braku podjęcia przez matkę działań jakoby od decyzji tej nie przysługiwało odwołanie, podczas gdy z treści pouczenia zawartego w decyzji Naczelnika wynikało, że od decyzji tej przysługuje odwołanie). Ponadto Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że do 2009 r. skarżąca nie podważała legalności decyzji Naczelnika, w tym także w roku 1997, kiedy jedną z objętych decyzją działek (działkę nr 421) odkupowała od Skarbu Państwa. W kontekście treści art. 53 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 1977 r. Sąd prawidłowo uznał, że ocena Ministra była prawidłowa i poparta wnioskami wynikającymi z zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 80 K.p.a.) z uwzględnieniem zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Po pierwsze, Minister ustalił, że matka skarżącej nie nabyła prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej, co nie było kwestionowane przez skarżącą, która wskazywała, że matka pozbawiona była środków do życia i była na utrzymaniu skarżącej. Po drugie, wprost z treści decyzji Naczelnika wynika, że decyzja ta została wydana na wniosek matki skarżącej. W sytuacji gdy organ nadzorczy i Sądy Administracyjne nie dysponowały całością akt dotyczących wydania decyzji przez Naczelnika (bo organowi nie udało się odtworzenie całości akt), a jednocześnie z treści decyzji wynikało, że została wydana na wniosek, trudno zatem uznać za wiążące w sprawie gołosłowne twierdzenia skarżącej, która pierwotnie – składając wniosek o stwierdzenie nieważności – podnosiła, że matka nie skorzystała z prawa odwołania się od decyzji (nie kwestionowała zatem ani tego, że decyzja została wydana na wniosek, ani tego, że decyzji została doręczona jej matce jako wnioskodawczyni). Tym samym Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano aby decyzja Naczelnika została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na przeciwne sformułowanie wniosku nie pozwala obowiązująca zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą wynik postępowania administracyjnego powinien opierać się i wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nie – gołosłownych twierdzeniach strony w zasadzie stojących w sprzeczności z treścią decyzji Naczelnika oraz uzyskanymi w trakcie postępowania nieważnościowego informacjami z zakresu ubezpieczenia społecznego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11).