I OSK 30/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1981/18 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. B. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1981/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. B. K. i W. B. wystąpiły [...] maja 1990 r. z wnioskiem o przydzielenie w ramach rekompensaty B. K. i R. K. działek budowlanych na terenie S. w zamian za mienie pozostawione na terenie [...]. Do podania dołączono oświadczenie B. K. z [...] maja 1990 r. dotyczące mienia nieruchomego pozostawionego poza obecną granicą Polski w zaścianku C., gmina W., pow. L., woj. [...] przez R. K. Według powyższego oświadczenia w skład pozostawionej nieruchomości wchodziła ziemia orna I i II klasy (10 ha), las (2 ha), dom mieszkalny drewniany, parterowy, z dachem pokrytym w połowie gontami, w połowie słomą. Dom był wybudowany w 1932 r. o wymiarach 10 x 16 m, o kubaturze 560 m2, stodoła drewniana z bali z dachem krytym słomą, wybudowana w 1930 r. Do pisma zostało załączone postanowienie spadkowe stwierdzające nabycie spadku po R. K. Wojewoda [...], decyzją z [...] marca 2012 r., odmówił W. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. K. nieruchomości w miejscowości C., pow. L., woj. [...]. Następnie Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] maja 2012 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zobowiązując organ do uzupełniania materiału dowodowego przez zwrócenie się do właściwych archiwów polskich i zagranicznych celem zbadania spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę, podjął czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego, uzyskując w odpowiedzi szereg dokumentów i pism, w tym z Archiwum Państwowego w W., z Konsulatu Generalnego RP w G., z Archiwum Akt Nowych w W. i z Archiwum Państwowego w L. Decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] odmówił W. B. i J. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP wskazując, że brak jest dokumentów potwierdzających, że ww. nieruchomość stanowiła własność R. K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania W. B., decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. Minister podkreślił, że wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty może zostać uwzględniony jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną kumulatywnie wszystkie przesłanki wskazane w art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Niespełnienie chociażby jednej z nich skutkuje odmową potwierdzenia prawa do rekompensaty stosownie do art. 7 ust. 2 tej ustawy. W art. 6 ust. 4 pkt 1-3 ustawy wymieniono przykładowe źródła dowodowe, które mogą służyć ustaleniu właściciela pozostawionej nieruchomości. Istotne jest przy tym, że postępowanie w tym przedmiocie wszczynane jest na wniosek strony, a ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek nabycia prawa do rekompensaty spoczywa na stronie ubiegającej się o to prawo, która do wniosku powinna dołączyć dowody świadczące o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. W przypadku braku dokumentów zawierających urzędowy opis mienia lub orzeczenia wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy: 1) zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami RP, lub w miejscowości sąsiedniej; 2) nie są osobami bliskimi – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) – właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty (art. 6 ust. 5 ustawy). Zdaniem organu odwoławczego dokumenty zgromadzone w sprawie nie potwierdzają, aby R. K. posiadał prawo własności przedmiotowego majątku pozostawionego. Minister zaznaczył, że wnioskodawcy, jako dowody potwierdzające własność R. K., przedstawili zaświadczenie Urzędu Repatriacyjnego w K. z [...] listopada 1947 r., stwierdzające, że C. K. (brat R. K.) pozostawił w C., dawne woj. [...], majątek nieruchomy w postaci 3,33 ha ziemi ornej oraz 1/3 domu drewnianego i 1/3 stodoły drewnianej. Przedstawiony dokument dotyczy C. K., ale zdaniem wnioskodawców dowodzi on (w następstwie domniemania), że R. K., jako jednemu z trzech braci (współwłaścicieli), przysługiwały takie same prawa jak C. K. Organ wskazał, że w odwołaniu oraz w późniejszych pismach stwierdzono, że spadkobiercy C. K. uzyskali już rekompensatę za majątek wskazany w zaświadczeniu z [...] listopada 1947 r. w postaci domu jednorodzinnego przy ul. [...] w L. Minister podkreślił, że powodem odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty był brak przedstawienia dokumentów dotyczących pozostawienia przez R. K. nieruchomości w C., dawne woj. [...]. Nie przedstawiono również oświadczeń świadków zgodnie z art. 6 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., które mogły być dowodami świadczącymi o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP jako dowody uzupełniające twierdzenia stron. Negatywny rezultat dała również kwerenda archiwum. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, aby R. K. przed wybuchem II wojny światowej był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wniosła W. B. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę uznał, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie ma uzasadnionych podstaw do uznania za wadliwe stanowiska organów obu instancji, zgodnie z którym ze zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy dokumentów nie wynika, by R. K. przysługiwało prawo własności do ułamkowej części przedmiotowej nieruchomości. Przeciwnie, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że strony ubiegające się o rekompensatę stosownych dokumentów nie przedłożyły. Za prawidłowy uznał Sąd pierwszej instancji pogląd Ministra, że za taki dowód nie można uznać zaświadczenia z Urzędu Repatriacyjnego w K. z [...] listopada 1947 r., z którego wynika, że rodzony brat poprzednika prawnego pozostawił majątek nieruchomy w postaci 3,33 ha ziemi ornej, 1/3 domu drewnianego i 1/3 stodoły. Ani ten dokument, ani także znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy akt notarialny, z którego wynika, że brat R. K., C. K., nabył od Skarbu Państwa nieruchomość za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, nie stanowią dowodu, że R. K. był właścicielem spornej nieruchomości lub jej części, co stanowiłoby przesłankę do domagania się przez jego następców prawnych stosownej rekompensaty w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wbrew stanowisku skarżących, wskazane wyżej dokumenty nie stwarzają domniemania prawnego, że identyczne prawo przysługiwało pozostałym dwóm braciom C. K., podobnie jak skutku takiego nie rodzi fakt przyznania spadkobiercom C. K. prawa do rekompensaty za majątek przez niego pozostawiony. Sąd wojewódzki podkreślił także, że w sprawie zostały wyczerpane możliwości uzyskania dodatkowych dowodów potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek posiadania przez R. K. prawa własności wymienionych przez wnioskodawców nieruchomości. W tej sytuacji, dalsze podejmowanie z urzędu działań w celu odszukania ewentualnych dokumentów mogących potwierdzać przynależne mu prawo do nieruchomości nie mogłoby także przynieść efektów pozytywnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. B., zarzucając mu: 1. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez błędne rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności przez przyjęcie, że orzeczenie Urzędu Repatriacyjnego w K. z dnia [...] listopada 1947 r. stwierdzające że C. K. (rodzony brat R. K.) pozostawił w C., w powiecie l., dawne woj. [...] majątek nieruchomy w postaci 3,33 ha ziemi ornej oraz 1/3 domu drewnianego i 1/3 stodoły drewnianej, nie jest dowodem tego, że: a) we wsi C., w powiecie l., w dawnym woj. [...] znajdowała się przed 1 września 1939 r. nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne o pow. ok. 10 ha ziemi ornej, wraz z domem mieszkalnym i stodołą, b) R. K., czyli rodzony brat C. K., któremu zostało wydane powyższe orzeczenie z [...] listopada 1947 r. przez Urząd Repatriacyjny w K., był współwłaścicielem udziału w tej nieruchomości, wynoszącego 1/3 części, nabytego na podstawie spadku po rodzicach C., R. oraz J. K., 2. naruszenie art. 81a K.p.a. przez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej W. B. wątpliwości dotyczących stanu faktycznego dotyczącego majątku nieruchomego pozostawionego przez R. K. w miejscowości C., w powiecie l., dawne woj. [...], 3. naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. przez nierówne traktowanie spadkobierczyni R. K., której odmówiono prawa do rekompensaty i C. K., któremu przyznano prawo do rekompensaty za pozostawienie we wsi C., w powiecie l., dawne woj. [...] majątku nieruchomego w postaci 3,33 ha ziemi ornej oraz 1/3 domu drewnianego i 1/3 stodoły drewnianej i który za majątek wskazany w orzeczeniu z [...] listopada 1947 r. Urzędu Repatriacyjnego we K. uzyskał rekompensatę w postaci domu jednorodzinnego przy ul. [...] w L., 4. naruszenie art. 8 § 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady jednolitości treści rozstrzygnięć spraw o tożsamym stanie prawnym i stanie faktycznym, czyli odmienne rozstrzygnięcie kwestii uprawnień do rekompensaty za majątek nieruchomy pozostawiony w C., w powiecie l., dawne woj. [...] przez C. K. i za majątek nieruchomy pozostawiony przez R. K. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, pismem z [...] października 2019 r., wniósł o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez adwokata nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca nie wskazała naruszenia jakiejkolwiek normy p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097 – dalej jako "ustawa"), przewiduje obowiązek udokumentowania przez wnioskodawcę przesłanek warunkujących przyznanie prawa do rekompensaty za pomocą szczególnych środków dowodowych, zobowiązując do dołączenia do wniosku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy, w tym przede wszystkim dowodów, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy dowodami takimi mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia, 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białorusi, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego. W przypadku braku takich dokumentów, zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy – dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy: 1) zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej; 2) nie są osobami bliskimi – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 i Nr 281, poz. 2782 oraz z 2005 r. Nr 130, poz. 1087) – właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W art. 6 ust. 4 ustawy zawarto sformułowanie "w szczególności", co oznacza, że powyższy katalog środków dowodowych ma charakter otwarty. Chociaż więc ustawa zawiera szczególną procedurę w zakresie rozpoznawania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zwłaszcza w odniesieniu do postępowania dowodowego, to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że w przypadku braku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i ust. 5 omawianej ustawy organ prowadzący postępowanie winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc stosownie do art. 7 i art. 75 § 1 K.p.a. przeprowadzić inne dowody. Przepisy ustawy nie wykluczają bowiem w postępowaniu dotyczącym realizacji prawa do rekompensaty przeprowadzenia innych dowodów, aniżeli wymienione w przepisach art. 6 ust. 4 i 5 ustawy. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy nie przedłożyli wskazanych w art. 6 ust. 4 ustawy dowodów potwierdzających pozostawienie przez R. K. wyżej wskazanych nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Przedłożone bowiem przez wnioskodawców zaświadczenie z Urzędu Repatriacyjnego w K. z [...] listopada 1947 r. nie jest wystarczające do zaakceptowania żądania przyznania prawa do rekompensaty. Trafnie bowiem organy i Sąd pierwszej instancji zauważyły, że dokument ten dotyczy C. K. i stanowi dowód potwierdzający wyłącznie, że C. K. pozostawił nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W toczącym się postępowaniu zaświadczenia z Urzędu Repatriacyjnego dotyczącego R. K. wnioskodawcy nie przedłożyli. Z tych samych powodów, takim dowodem nie może być również wskazany przez stronę akt notarialny. Należy zauważyć, że pismem z [...] lutego 2012 r. organ pouczył stronę o treści art. 6 ust. 5 ustawy, jednak strona oświadczeń świadków, o jakich mowa w powyższym przepisie, nie przedłożyła. W rozpoznawanej sprawie istotna jest również okoliczność, że w toku postępowania organ z urzędu podjął wszystkie niezbędne kroki celem zgromadzenia materiału dowodowego potrzebnego do rozpatrzenia wniosku strony. Jednak otrzymana za pośrednictwem polskich służb dyplomatycznych dokumentacja nie potwierdziła, że R. K. pozostawił nieruchomość w miejscowości C. Nie odnaleziono także orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego wystawionego na nazwisko R. K. W związku z powyższym nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a i to w sposób istotny, bowiem organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, zgromadziły niezbędne dowody wystarczające do rozstrzygnięcia i dokonały prawidłowej ich oceny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 81a K.p.a. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia a w sprawie pozostają wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów. Przepis ten nie ma w sprawie zastosowania albowiem sprawa niniejsza nie dotyczy odebrania stronie praw, lecz odmowy przyznania prawa do rekompensaty. Nie można też w świetle wyżej przedstawionej argumentacji uznać, że w sprawie występują wątpliwości co do stanu faktycznego. Na końcu należy wskazać, że nie można mówić w rozpoznawanej sprawie o naruszeniu zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), ani o odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 K.p.a.), ponieważ C. K. dysponował zaświadczeniem Urzędu Repatriacyjnego w K. z [...] listopada 1947 r., a w rozpoznawanej sprawie zebrany materiał dowodowy nie potwierdził, że R. K. był właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości C. woj. [...]. Wobec zatem braku zasadności podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) jako 75 % stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.