I OSK 3000/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1146/13 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 1146/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2012 r., odmawiającą B. C. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek ewidencyjnych nr [...] i [...], z obrębu [...], stanowiących drogi publiczne - ulicę L. i B. Istota sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki, określone w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) oraz czy na nieruchomości faktycznie zajętej pod drogę publiczną może zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego na podstawie tego aktu. Zgodnie z cyt. przepisem dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę m. st. Warszawy zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wniosek dekretowy został złożony w terminie, natomiast kwestionowane w toku sprawy przez skarżącą było wypełnienie drugiej przesłanki określonej w tym przepisie, tj. czy korzystanie przez właściciela z nieruchomości da się pogodzić z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy na działkach objętych niniejszym postępowaniem, wchodzących w skład nieruchomości hip. nr [...] znajduje się obecnie droga ul. B. i ul. L. W szczególności działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], stanowi drogę publiczną - ulicę B. Na mocy Uchwały Nr [...] Rady Powiatu Warszawskiego z [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 64, poz. 623 ze zm.), została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji braku planu miejscowego wskazania planistyczne opierają się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady m.st. Warszawy Nr [...] z [...] października 2006 r.). W Studium tym ulica ta jest wskazana jako ulica publiczna klasy zbiorczej Z/I, niezbędna do obsługi komunikacyjnej Powiśla, a jej przebieg został zapisany w projekcie ustaleń planu Powiśla Północnego w aktualnych granicach działek wytyczających pas ulicy, w tym działki nr [...], która stanowi pas drogowy ulicy we własności m.st. Warszawy i została zakwalifikowana w całości w projekcie planu jako teren ulicy publicznej KD-Z. Z kolei działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...] uregulowana w księdze wieczystej nr [...], stanowi drogę publiczną, gminną - ulicę L. Na mocy Uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 253, poz. 6858 ze zm.) przedmiotowy teren objęty jest projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Powiśla Północnego, w którym działka ta położona jest w projektowanych liniach rozgraniczających ulicy L. Skoro powyższy grunt - według zapisów ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, którego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – jest przeznaczony pod drogę, to istnieją przesłanki, by uznać, że przyszły projekt planu miejscowego powinien uwzględnić obecne zagospodarowanie terenu oraz ustalenia tego Studium. Nie istnieje więc możliwość wykorzystania tej nieruchomości przez właściciela zgodnie przeznaczeniem w planie zagospodarowania. Nie zostały zatem spełnione łącznie przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Nawet gdyby uznać, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości powoduje, że spełniona zostałaby ww. przesłanka z art. 7 dekretu warszawskiego - to faktyczne umiejscowienie na tej działce drogi publicznej powoduje, że grunt ten objęty jest regulacją określoną w art. 2a ustawy o drogach publicznych, z którego wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, tj. Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Zatem mimo spełnienia przesłanek określonych w art. 7 - nie mogłoby zostać ustanowione użytkowanie wieczyste. Zarzutu nieprawidłowego zastosowania, przy rozstrzyganiu wniosku dekretowego (złożonego w latach 40 ubiegłego stulecia), uprzednio wskazanego przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych nie można uznać za zasadny, bowiem organy administracji obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to konieczność uwzględnienia nie tylko aktualnego brzmienia przepisu, lecz również uwzględnienia faktu, że porządek prawny obowiązujący w Polsce stanowi system, w którym przepisy dekretu z 26 października 1945 r. są jednym z elementów obowiązującego systemu prawa. Skoro zatem dekret stanowi część składową systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego przepisów rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. W wyroku z 12 marca 2010 r., I OSK 1428/08, NSA stanął na stanowisku, że organy stosujące prawo są obowiązane do dokonywania wykładni tekstu prawnego w taki sposób i z takim skutkiem, aby przyjęty przez nie sposób rozumienia normy prawnej nie prowadził do sprzeczności systemowej. W doktrynie i judykaturze przyjęte zostało, że oprócz wykładni językowej w następnej kolejności zastosowanie mają wykładnia systemowa oraz funkcjonalna (celowościowa). Przez co nie można nadawać priorytetowego znaczenia wykładni językowej art. 7 ust. 2 dekretu i stosować go zgodnie dosłownym brzmieniem. Należy dostrzec konieczność zastosowania w okolicznościach konkretnej sprawy wykładni systemowej zwłaszcza, gdy na skutek różnych okoliczności wnioski złożone w trybie ww. art. są rozstrzygane po kilkudziesięciu latach. Zatem organ prawidłowo wskazał na regulację art. 2a ustawy o drogach publicznych, bowiem nie mógłby on swoim orzeczeniem wykreować sytuacji, w której ustanowiłby prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości zajętej pod drogę – tj. takiej, która została wyłączona z obrotu. W tym przypadku decyzja ta dotknięta byłaby wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za powyższym argumentem przemawia także utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że spełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu nie oznacza w każdym przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 czerwca 2011 r., I SA/Wa 1558/10). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła B. C., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej "Dekret" oraz art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 136 ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w wyniku nieprawidłowej wykładni systemowej polegającej na przyjęciu zakazu ustanowienia na nieruchomości utraconej przez Skarżącą użytkowania wieczystego następnie zajętej pod drogę publiczną, pomimo spełnienia przesłanek dekretowych oraz odmowę przyznania użytkowania wieczystego na skutek uznania, iż jest to równoznaczne z przeniesieniem na Skarżącą prawa własności do nieruchomości; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu w zw. z art. 46 KC poprzez nieprawidłowe uznanie kognicji sądu administracyjnego w sprawie ograniczonych praw rzeczowych oraz uprawnień właścicielskich o charakterze windykacyjnym w miejsce sądowoadmistracyjnej kontroli legalności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości pomimo wyczerpania przez Skarżącą przesłanek wynikających z Dekretu i braku jakiejkolwiek podstawy wywłaszczeniowej; 3) art. l Protokołu 1 Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności z 4 listopada 1950 r., dalej EKPC w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez uznanie za dopuszczalne osłabienie konstytucyjnej zasady prawa własności przez ustawę zwykłą i zastosowanie wykładni oraz interpretacji ograniczeń prawa własności na niekorzyść obywatela polegające na zaakceptowaniu przez WSA nieuprawnionego prymatu własności publicznej pomimo braku planu zagospodarowania przestrzennego dla spornej nieruchomości; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu poprzez jego nie zastosowanie na skutek nieprawidłowego poglądu polegającego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa z [...] listopada 1960 r., nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. B. [...], ozn. nr hip. [...] pomimo, że Skarżąca złożyła w terminie wniosek dekretowy oraz na skutek nieuchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dot. spornej nieruchomości nie można uznać, że korzystanie z gruntu przez Skarżącą nie da się z nim pogodzić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że problematyka przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, w sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W uchwale z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Ponadto w uzasadnieniu powyższej uchwały NSA podkreślił, co istotne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, że w art. 7 dekretu nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej, jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej, ale konstrukcją według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego. Rozwiązanie to zakłada konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na konkretny cel, w tym także cel użyteczności publicznej da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do gruntu znajdującego się na tym terenie. W związku z powyższym nie można wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej, możliwe przecież było przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej, z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele, co mogłoby mieć miejsce w przedmiotowej sprawie, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2010 r. I SA/Wa 1443/09, zgodnie z którym "Dokumentem będącym podstawą do oceny przesłanki z art. 7 dekretu winien być kompletny plan zagospodarowania przestrzennego, a więc zarówno jego część graficzna, jak i tekstowa. W niniejszej sprawie organ wydający kwestionowane orzeczenie oparł się jedynie na informacji o opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego." Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musi być traktowana jako rażąco naruszająca prawo. Powoływanie się zaś na opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." Mając na względzie chociażby facta notoria, tj. sprywatyzowanie części polskich autostrad, należy mieć wątpliwości w kwestii niemożności ustanowienia na nieruchomości użytkowania wieczystego na rzecz Skarżącej, skoro nie jest ono tożsame z przeniesieniem na nią własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nieruchomości, na których skarżąca domaga się ustanowienia użytkowania wieczystego, są aktualnie zajęte pod drogi publiczne. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, iż nieruchomości zajęte pod drogi publiczne mogą być tylko i wyłącznie własnością podmiotów publicznoprawnych w nim wymienionych, a więc również przeniesienie własności gruntu zajętego pod drogę może nastąpić wyłącznie między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Ponadto, przeniesienie takie może jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy następuje zmiana przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Wraz ze zmianą kategorii drogi publicznej następuje bowiem ipso iure zmiana właściciela drogi – por. postanowienie SN z 15 stycznia 2015 r., IV CSK 315/14. Ponadto, z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że w stosunku do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne wyłączone jest również: a) ich zasiedzenie, b) ustanowienie na nich praw rzeczowych na rzecz osób trzecich, w tym użytkowania wieczystego i c) ich zwrot na rzecz byłych właścicieli. W tym stanie sprawy bezprzedmiotowe jest badanie wymaganej przepisem art. 7 ust. 2 dekretu przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nawet w przypadku stwierdzenia istnienia tej przesłanki nie mogłaby być wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. decyzja uwzględniająca prawidłowo złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że art. 46 KC, ani art. l Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności z 4 listopada 1950 r. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.