I SA/Wa 1146/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmawiającą B. C. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek ewidencyjnych nr [...] i [...], z obrębu [...], stanowiących drogi publiczne - ulicę [...] i ulicę [...] w W. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. hip. nr [...], znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy [...], a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Ogłoszenie o oględzinach niniejszego gruntu zostało zamieszczone w treści Dziennika Urzędowego Nr [...] z dnia [...] stycznia 1948 r. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Dnia [...] lipca 1948 r. H. C. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, do którego załączyła zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] lipca 1948 r., [...]. Z jego treści wynika, iż tytuł własności nieruchomości hip. nr [...] uregulowany był jawnym wpisem na imię H. W. z Z., na mocy wniosku z dnia [...] sierpnia 1936 r. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...] odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Następnie z dniem 27 maja 1990 r. grunt ten stał się w części własnością Dzielnicy - Gminy [...], a na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) przeszedł na własność Miasta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stwierdziło nieważność w/w orzeczenia administracyjnego w części odnoszącej się do gruntu stanowiącego własność [...] (działka nr ew. [...] i część działki nr ew. [...] z obrębu Nr [...]. Zaś Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmówił B. C. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działek ewidencyjnych nr [...] i [...], z obrębu [...], stanowiących drogi publiczne - ulicę [...] i ulicę [...]. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie stwierdził, że aktualnie dawną nieruchomość hip. nr [...] stanowią: część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] (własność [...]), która stanowi część ulicy [...]; część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], w skład której wchodzi część dawnej nieruchomości hip. nr [...] o powierzchni [...] m2, (własność [...]), stanowiąca część ulicy [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], (własność Uniwersytetu [...]) – nie będąca przedmiotem tego postępowania. Grunt ten nie jest objęty żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], w którym przeznaczony został pod drogi publiczne. Prezydent [...] podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę [...] zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania. Organ pierwszej instancji dodał, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) celami publicznymi w rozumieniu tejże ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (...). Zatem przedmiotowy grunt będący częścią drogi publicznej stanowi przestrzeń ogólnodostępną, służącą ogółowi mieszkańców oraz zapewniającą ład komunikacyjny. Prezydent powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, w którym Sąd stwierdził, że z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Dodał, iż Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. [...] stwierdził, że: "Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu (res extra comercium), choć przeznaczonymi do powszechnego użytku (res publico usui destinatae). Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela "publicznego" na osobę "prywatną" wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot". Organ wskazał ponadto orzeczenia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 507/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 572/08, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08. Prezydent stwierdził, że wobec powyższego brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...] na rzecz spadkobierczyni dawnej właścicielki. Wniosek dekretowy został złożony w terminie - lecz przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu nie zostały spełnione, bowiem spadkobierczyni dawnej właścicielki nie może korzystać z gruntu, zgodnie z jego obecnym przeznaczeniem. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. C., podnosząc zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ponieważ wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki w nim określone. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmawiającą B. C. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działek ewidencyjnych nr [...] i [...], z obrębu [...], stanowiących drogi publiczne - ulicę [...] i [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stwierdzając, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości został złożony przez H. C. w dniu [...] lipca 1948 r., a zatem przed upływem terminu określonego w ww. art. 7 dekretu. Organ dodał, że przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże wykładni tych regulacji nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wyłączających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. Takimi przepisami, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 2a tej ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy (ust. 2). Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych drogi stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium [por. uchwała Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08 (LEX nr 516045)]. Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania [por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10 OSNC 2011/2/17 (LEX nr 602303)]. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...] uregulowana w księdze wieczystej nr [...], w skład której wchodzi część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], o pow. [...] m2, stanowi drogę publiczną, gminną - ulicę [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Na mocy Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]. z 200 4r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) przedmiotowy teren objęty jest projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W projekcie planu działka ewidencyjna nr [...] położona jest w projektowanych liniach rozgraniczających ulicy [...]. Z kolei działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], w skład której wchodzi część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] (o pow. [...] ha), stanowi drogę publiczną - ulicę [...]. Na mocy Uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie sporządzany jest projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W sytuacji braku planu miejscowego wskazania planistyczne opierają się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r.), które jest główną wytyczną dla sporządzanego planu miejscowego. W ww. Studium ulica [...] jest wskazana jako ulica publiczna klasy zbiorczej [...], niezbędna do obsługi komunikacyjnej [...]. Ponadto ul. [...] została wskazana do ochrony konserwatora zabytków w zakresie zachowania ulic sprzed 1939 r., a także w zakresie obszaru [...], co zostało uwidocznione w ww. Studium. Wobec powyższego przebieg ul. [...] został zapisany w projekcie ustaleń planu [...] w aktualnych granicach działek wytyczających pas ulicy, w tym działki nr [...], która stanowi pas drogowy ulicy we własności [...] i została zakwalifikowana w całości w projekcie planu jako teren ulicy publicznej [...]. W ocenie Kolegium, skoro w świetle obowiązujących przepisów obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest wyłączony, to nie budzi wątpliwości, że grunt pochodzący z dawnej nieruchomości hipotecznej hip. [...], stanowiący obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], nie może stać się przedmiotem użytkowania wieczystego następczyni prawnej dawnej właścicielki hipotecznej. Odmienne rozstrzygnięcie sprawy (a więc uwzględnienie wniosku dekretowego) oznaczałoby bowiem ukształtowanie stosunków prawnych na nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Decyzja taka natomiast, jako rażąco naruszająca art. 2a ustawy o drogach publicznych, obarczona by była wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium uznało zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu za niezasadny w świetle wykładni systemowej tego przepisu. Podzieliło tym samym pogląd przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 651/11 (LEX nr 1085292) i I SA/Wa 650/11 (LEX nr 964974), w którym Sąd stwierdził, że: "Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych". Podobnie w wyroku z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1762/11 (LEX nr 1137315) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż: "Przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy". Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 117/12; oraz wyroki wydane w sprawach: I SA/Wa 1125/09,I SA/Wa 2461/10, I OSK 796/10, I SA/Wa 2461/10). Skargę na powyższą decyzje wniosła B. C. podnosząc, że Prezydent [...] rozpatrując wniosek złożony przez właściciela przeddekretowego wziął pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień jego rozpatrzenia - a więc stan po upływie ponad 60 lat od jego złożenia. Nie można więc uznać za argument stwierdzenia, iż "... w dacie rozstrzygnięcia sprawy (po 60 latach!) należy brać pod uwagę normy prawne obowiązujące", w tym konkretnym przypadku ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżąca zapytała, dlaczego właścicielowi, który złożył w terminie wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy i przy rozstrzygnięciu go w obowiązującym terminie prawo takie by otrzymał - dziś mu się tego prawa odmawia, przywołując za podstawę odmowy ustawę z 1985 r. o drogach publicznych. Ten ostatni akt powstał w okresie, kiedy wniosek dekretowy powinien być już dawno rozpatrzony na korzyść właściciela. W związku z powyższym zarzuciła argumentacji odmownej nie uwzględnienie podstawowego czynnika sprawy, a więc czynnika czasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, nie znajdując podstawy do zmiany swojego rozstrzygnięcia oraz podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna - bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., odmawiającą B. C. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek ewidencyjnych nr [...] i [...], z obrębu [...], stanowiących drogi publiczne - ulicę [...] i [...]. Istota sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki, określone w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) oraz czy na nieruchomości faktycznie zajętej pod drogę publiczną może zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego na podstawie tego aktu. Zgodnie z przepisem powołanego powyżej art. dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę [...] zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wniosek dekretowy został złożony w terminie, natomiast kwestionowane w toku sprawy przez skarżącą było wypełnienie drugiej przesłanki określonej w tym przepisie, tj. czy korzystanie przez właściciela z nieruchomości da się pogodzić z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy na działkach objętych niniejszym postępowaniem, wchodzących w skład danej nieruchomości hip. nr [...] znajduje się obecnie droga ul. [...] i ul. [...]. W szczególności działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], stanowi drogę publiczną - ulicę [...]. Na mocy Uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji braku planu miejscowego wskazania planistyczne opierają się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r.). W Studium tym ulica ta jest wskazana jako ulica publiczna klasy zbiorczej [...], niezbędna do obsługi komunikacyjnej [...], a jej przebieg został zapisany w projekcie ustaleń planu [...] w aktualnych granicach działek wytyczających pas ulicy, w tym działki nr [...], która stanowi pas drogowy ulicy we własności [...] i została zakwalifikowana w całości w projekcie planu jako teren ulicy publicznej [...]. Z kolei działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...] uregulowana w księdze wieczystej nr [...] stanowi drogę publiczną, gminną - ulicę [...]. Na mocy Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Przedmiotowy teren objęty jest projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], w którym działka ta położona jest w projektowanych liniach rozgraniczających ulicy [...]. W związku z powyższym, skoro organ stwierdził, że powyższy grunt - według zapisów ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], którego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – jest przeznaczony pod drogę, to istnieją przesłanki, by uznać, że przyszły projekt planu miejscowego powinien uwzględnić obecne zagospodarowanie terenu oraz ustalenia tego Studium. Nie istnieje więc możliwość wykorzystania tej nieruchomości przez właściciela zgodnie przeznaczeniem w planie zagospodarowania. Nie zostały zatem spełnione łącznie przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Warto jednak wskazać, że nawet gdyby uznać, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości powoduje, że spełniona zostałaby ww. przesłanka z art. 7 dekretu warszawskiego - to faktyczne umiejscowienie na tej działce drogi publicznej powoduje, że grunt ten objęty jest regulacją określoną w art. 2a ustawy o drogach publicznych, z którego wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, tj. Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego. Zatem mimo spełnienia przesłanek określonych w ww. art. 7 - nie mogłoby zostać ustanowione użytkowanie wieczyste. W tym miejscu należy odnieść się do kwestii podniesionej przez stronę skarżącą dotyczącej nieprawidłowego zastosowania, przy rozstrzyganiu wniosku dekretowego (złożonego w latach 40 ubiegłego stulecia), uprzednio wskazanego przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych – a zatem regulacji wydanej po kilkudziesięciu latach. Zarzutu tego nie można uznać za zasadny, bowiem organy administracji obowiązane są działać na podstawie i granicach prawa. Oznacza to konieczność uwzględnienia nie tylko aktualnego brzmienia przepisu, lecz również uwzględnienia faktu, że porządek prawny obowiązujący w Polsce stanowi system, w którym przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. są jednym z elementów obowiązującego systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi część składową systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. W wyroku z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/08 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organy stosujące prawo są obowiązane do dokonywania wykładni tekstu prawnego w taki sposób i z takim skutkiem, aby przyjęty przez nie sposób rozumienia normy prawnej nie prowadził do sprzeczności systemowej. Zasady wykładni nie ograniczają bowiem organów stosujących prawo do skorzystania wyłącznie z wykładni językowej. W doktrynie i judykaturze przyjęte zostało, że oprócz wykładni językowej w następnej kolejności zastosowanie mają wykładnia systemowa oraz funkcjonalna (celowościowa). Przez co nie można nadawać priorytetowego znaczenia wykładni językowej w stosunku do ww. art. 7 ust. 2 dekretu i stosować go zgodnie z tym dosłownym brzmieniem. Należy bowiem dostrzec konieczność zastosowania w okolicznościach konkretnej sprawy wykładni systemowej zwłaszcza, że na skutek różnych okoliczności wnioski złożone w trybie ww. art. są rozstrzygane po kilkudziesięciu latach. W związku z powyższym organ prawidłowo wskazał na regulację art. 2a ustawy o drogach publicznych, bowiem nie mógłby on swoim orzeczeniem wykreować sytuacji, w której ustanowiłby prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości zajętej pod drogę – tj. takiej, która została wyłączona z obrotu. W tym przypadku decyzja ta dotknięta byłaby wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ rozpatrując wniosek dekretowy musi zatem zbadać, czy stan prawny przedmiotowego gruntu pozwala na wydanie decyzji przyznającej ww. prawo. Za powyższym argumentem przemawia także utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że spełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu nie oznacza w każdym przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1558/10). Reasumując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.