I OSK 3003/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Rafał Stasikowski (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 552/17 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] stycznia 2017 r. nr [..] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 552/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] stycznia 2017 r. w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta N.i decyzją z dnia [..] sierpnia 2015 r. orzekł o skierowaniu P.J.(dalej strona lub skarżący) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Po rozpatrzeniu wniosku strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] stycznia 2016 r. przywróciło termin do wniesienia odwołania od w/w decyzji i utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że warunki do przywrócenia terminu zostały spełnione, bowiem prośba o przywrócenie terminu: a) zawiera uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy wnioskodawcy, b) została założona jednocześnie z dopełnieniem czynności, dla której określony był termin, tj. łącznie z odwołaniem, c) została złożona w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednym pismem z dnia 15 lutego 2016 r. Z akt sprawy wynika, że list polecony zawierający decyzję z dnia [..] sierpnia 2015 r. został dwukrotnie awizowany przez Pocztę Polską, przy czym po raz pierwszy w dniu 5 sierpnia 2015 r. Tym samym - zgodnie z przepisem art. 44 k.p.a. - decyzja została doręczona stronie w dniu 19 sierpnia 2015 r. (środa), tj. z upływem czasu ostatniego dnia 14-dniowego okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej liczonego od dnia dokonania pierwszego awizo. Ostatni dzień 14- dniowego terminu do złożenia odwołania upływał zatem 2 września 2015 r. (środa). Wnioskodawca o decyzji z dnia [.]. sierpnia 2015 r. dowiedział się w dniu doręczenia decyzji z dnia [.]. lutego 2016 r., tj. w dniu 8 lutego 2016. Dokonując oceny merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził natomiast, że jest ona zasadna, bowiem skarżący otrzymał 28 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Kontrola sprawdzenia kwalifikacji stanowi administracyjnoprawną konsekwencję przekroczenia określonej liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 114 ust 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 marca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2012 r. poz 1137 ze zm). Strona zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżącemu zatrzymano prawo jazdy [..] października 2015 r., a 1 stycznia 2016 r. wystąpił on o zwrot dokumentu. Decyzję z dnia [..] lutego 2016 r. o odmowie zwrotu prawa jazdy skarżący otrzymał 8 lutego 2016 r. i wówczas dowiedział się o decyzji z dnia [..] sierpnia 2015 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. W piśmie do organu z 15 lutego 2016 r. skarżący wniósł o doręczenie w/w decyzji z dnia [.]. sierpnia 2015 r. lub o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Organ ocenił, że nie ma podstaw do doręczenia decyzji, gdyż została ona skutecznie doręczona w trybie art. 44 § 2 k.p.a. Tymczasem Sąd uznał, że skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Sąd stwierdził, że skarżący podnosił, iż adres [.] pod jaki została skierowana przesyłka zawierająca decyzję z dnia [..] sierpnia 2015 r., nie był adresem jego zamieszkania od kilkunastu lat. W sytuacji, gdy skarżący powoływał się na okoliczności, że od kilkunastu lat nie przebywa pod adresem, pod który dokonano doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. należało tę okoliczność szczegółowo zbadać. Brak wykonania, wynikającego z art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, obowiązku zawiadomienia starosty o zmianie miejsca zamieszkania uwidocznionego w dokumencie prawa jazdy, nie wyklucza prawnej możliwości obalenia domniemania, iż doręczenie w trybie art. 44 k.p.a., dokonane pod tym adresem, nie było skuteczne. Tylko w sytuacji gdy strona wie o toczącym się postępowaniu można wymagać od niej spełnienia obowiązku zawartego w art. 41 § k.p.a. (powiadamiania organu o każdej zmianie swojego adresu), a w konsekwencji zaniedbania tego obowiązku - przyjąć doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ze skutkiem prawnym. W sytuacji zatem, gdy skarżący nie wiedział o toczącym się postępowaniu, nie jest możliwe dokonanie doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. w czasie jego nieobecności w miejscu zamieszkania. Zarówno w toku postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, jak również w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżący nie podjął żadnej przesyłki kierowanej na adres uwidoczniony w dokumencie prawa jazdy. Żadne z pism nie zostało faktycznie doręczone skarżącemu, na żadnym etapie nie został on więc pouczony o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu. W tych okolicznościach twierdzenia skarżącego o niezamieszkiwaniu pod adresem, na który doręczano mu korespondencję w sprawie, wymagały szczegółowej weryfikacji poprzedzonej należytymi ustaleniami w tym zakresie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz niestwierdzenie nieważności decyzji SKO z [.]. stycznia 2017 r. oraz decyzji Starosty N. z dnia [..] sierpnia 2015 r. mimo, że powyższe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku, domagając się stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji z dnia [..] stycznia 2017 r. oraz decyzji Starosty N. z [..] sierpnia 2015 r., ewentualnie w przypadku braku uwzględnienia powyższego, o uchylenie również decyzji Starosty N. z dnia [..] sierpnia 2015 r., która z chwilą uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku stanie się wykonalna. Skarżący domagał się również zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd w żadnym zakresie nie ustosunkował się do podnoszonej przez stronę kwestii nieważności. W ocenie skarżącego, wobec braku szczególnych regulacji w zakresie właściwości organu odnośnie postępowania dotyczącego skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji należy przyjąć, że organem właściwym jest wyłącznie organ właściwy według miejsca zamieszkania skarżącego w kraju. Ze zgromadzonych w aktach postępowania danych jednoznacznie wynika, że skarżący w chwili wszczęcia postępowania przez organ I instancji, a także w chwili wydawania decyzji przez ten organ, jak również przez organ II instancji, nie zamieszkiwał od kilkunastu lat w obszarze właściwości Starosty N., lecz od kilkunastu lat mieszka w W. Wobec powyższego, organy orzekające w sprawie dopuściły się rażącego naruszenia przepisów o właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok Sądu I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz niestwierdzenie nieważności decyzji SKO z [..] stycznia 2017 r. oraz decyzji Starosty N. z dnia [.]. sierpnia 2015 r. mimo, że powyższe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa, jest bezpodstawny. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości lub z rażącym naruszeniem przepisów prawa jest bez wątpienia podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W toku postępowania sądowoadministracyjnego stwierdza nieważność decyzji sąd administracyjny, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie sposób jednak stwierdzić na obecnym etapie jej rozpoznania, czy wystąpiła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. Kluczowe dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest ustalenie miejsca zamieszkiwania strony, co wymaga przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na te okoliczność faktyczną, na co słusznie wskazał Sąd I instancji. Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, zgodnie z obowiązującym w dniu orzekania przez organy art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, był starosta. Starosta wydawał także decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt. 1 (art. 140 ust. 1 pkt 4a). Obowiązujące przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wskazywały sposobu ustalania właściwości miejscowej starosty właściwego do rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że zastosowane winny zostać zasady przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 21 K.p.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie w związku z twierdzeniami skarżącego przepis art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. (nie można wykluczyć także zastosowania innych przepisów, np. art. 21 § 2 k.p.a.), który stanowi, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "mieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem miejsca zamieszkania, które należy potraktować jako synonim użytego w k.p.a. "mieszkania", gdyż zamieszkiwać można wyłącznie w mieszkaniu (lokalu mieszkalnym). Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności konkretnego człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego. Słusznie przyjął Sąd I instancji, iż obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności dokładne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności mogących rzutować na prawidłowość doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., a więc ustalenie czy doręczenie zastępcze dokonane zostało skutecznie i czy w związku z tym decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. To zaś wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na wyjaśnienie pod jakim adresem zamieszkiwał skarżący, gdyż tylko pod takim adresem możliwe jest doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe także tylko wtedy, gdy organ ustali, że doszło do prawidłowego doręczenia, czyli wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, a mimo to strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie strona od początku postępowania kwestionuje, iż zamieszkuje pod adresem [..]. Organ II instancji mimo to przywrócił jej termin do złożenia odwołania, zakładając tym samym, że strona zamieszkuje pod tym adresem oraz że decyzja została stronie prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Obowiązkiem organu II instancji w zaistniałej sytuacji było przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego i jednoznaczne ustalenie adresu zamieszkania strony, co w konsekwencji dałoby podstawę do oceny czy doszło do wydania decyzji przez organ właściwy miejscowo, czy tym samym decyzja została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a. stronie i czy weszła ona do obrotu prawnego. Dopiero jednoznaczne przesądzenie tych kwestii warunkuje kierunek działania organu II instancji, na co wskazał słusznie Sąd I instancji. Zastrzec należy, iż w takiej sytuacji jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie właściwym do wszczęcia postępowania jest starosta miejscowo właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony figurujące w dokumencie prawa jazdy. W przypadku zakwestionowania miejsca zamieszkania strony jego obowiązkiem będzie badanie z urzędu swojej właściwości. Z tych przyczyn nie dopatrując się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wyrok Sądu I instancji uznać należało za prawidłowy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.