I OSK 3011/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2125/17 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza na rzecz Gminy K. od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt I SA/Wa 2125/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. z dnia [...] stycznia 2017 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] lipca 2000 r. własności części nieruchomości położonej w tej Gminie, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 1,9051 ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. na powyższą decyzję utrzymał decyzję w mocy. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina K. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1991 r. poz. 464), powoływanej dalej jako "u.g.n.r.", poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że grunt położony w strefie ogrodów działkowych, określonej symbolem ZD, nie jest gruntem przeznaczonym na cele gospodarki rolnej, zgodnie z w/w przepisem, w jego brzmieniu obowiązującym do 30 kwietnia 2016 r.; 2. art. 13 ust. 2 u.g.n.r. poprzez jego niezastosowanie z powodu przyjęcia, że przestanki zawarte w przepisie art. 1 pkt 1 u.g.n.r. nie zostały spełnione. Skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła również, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy działka nr [...] o pow.1,9051 ha mogła podlegać komunalizacji (stała się z mocy prawa z dniem [...] lipca 2000r. własnością Gminy K.). Należało zatem odnieść się do obowiązującego wówczas stanu prawnego. Jak wynikało z brzmienia art.13 ust. 1 i 2 u.g.n.r. (obowiązującego w dniu [...] lipca 2000r.) przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Natomiast nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Dotyczyło to nieruchomości, które były wówczas zgodnie z art.1 pkt 1 u.g.n.r. mieniem Skarbu Państwa m.in. nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położonymi na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji wskazały, że Kodeks cywilny, do którego odsyła powyższy przepis, w art. 461 stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane dla prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Nie budziło wątpliwości skarżącego, organów administracyjnych i Sądu I instancji, że przedmiotowa działka jest nieruchomością rolną w rozumieniu art.461 Kodeksu cywilnego. Różnica w kwalifikowaniu działki nr [...] jako podlegającej komunalizacji wiąże się jedynie z kolejną przesłanką wynikającą z art.1 pkt 1 u.g.n.r., tj. czy grunt ów położony jest na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji podnoszą, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] września 1992r., nr [...] grunt ten położony jest w obszarze ogródków działkowych objętej symbolem ZD, stanowiąc teren rekreacyjny z możliwością upraw ogrodowych na użytek wyłącznie użytkowników poszczególnych działek, a w konsekwencji teren ten nie może być wykorzystywany na cele gospodarki rolnej. Tymczasem jak wywodzi strona skarżąca kasacyjnie, zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. tj. z 1999r., nr 85, poz.390) pracownicze ogrody działkowe podlegały ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, a także w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska (art. 3), a sam pracowniczy ogród działkowy był definiowany jako obszar gruntu rolnego podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodowe i oddane w użytkowanie osób fizycznych, wyposażony w urządzenia niezbędne do prowadzenia upraw ogrodowych oraz służący zarazem do wypoczynku użytkowników działek i innych osób (art.6). Tym samym fakt przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości na ogródki działkowe nie oznaczał, że grunt ten tracił status gruntu rolnego zwłaszcza, iż tak był on definiowany przez ustawodawcę w art.6 ustawy z 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu obowiązującym [...] lipca 2000r. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie prowadził żadnej analizy w tym kontekście. Zatem ponownie przeprowadzając kontrolę decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, WSA w Warszawie odniesie się do przesłanek z art.1 pkt 1 w zw. z art.13 pkt 2 u.g.n.r. i dokona pełnej analizy tych przepisów w kontekście definicji pracowniczego ogrodu działkowego zawartej w art.6 o pracowniczych ogrodach działkowych rozważając ich spełnienie, czego wcześniej nie uczynił. Z powyżej wskazanych względów należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.