I OSK 303/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 650/21 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 650/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] maja 2021 r., znak: [...] uchylającą decyzję Starosty Pińczowskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. o zwrocie na rzecz W. M. nieruchomości położonej w Kielcach, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0385 ha i orzekającą o odmowie zwrotu części wymienionej nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2021 r., celem stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz skarżącego. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2021 r., którą to decyzją Wojewoda Świętokrzyski uchylił w całości decyzję Starosty Pińczowskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. i odmówił zwrotu na rzecz skarżącego części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce, obr. 0016, jako działka nr [...] o pow. 0,0385 ha, odpowiadającej działce hip. Nr [...] o pow. 0,0231 ha uwidocznionej na mapie zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w Kielcach w dniu 20 kwietnia 1995 r. pod nr [...] stanowiącej zgodnie z prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Kielcach księgę wieczystą [...] własność Gminy Kielce, będącą częścią nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] października 1965 r., w którym oznaczona była jako plac o pow. 440 m2, stanowiący część działki nr [...] o pow. 660 m2; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty okoliczności sprawy w tym w zakresie zgodnym z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. i nieuzasadnione przyjęcie przez organ odwoławczy, że sporna nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona. W uzupełnieniu braków skargi kasacyjnej, zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że cel oddania w wieczyste użytkowanie przez Skarb Państwa na rzecz Spółdzielni "[...]" działek w tym powierzchni gruntu, której dotyczy niniejsza sprawa był określony w akcie notarialnym z dnia [...] lutego 1967 r. Podano, że umowa wieczystego użytkowania zawierała m.in. odesłanie do decyzji z dnia [...] września 1966 r., zgodnie z którą określone w niej działki zostały przekazane w wieczyste użytkowane [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w Kielcach na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego pod osiedle "[...]": Podkreślono, że powyższy cel przekazania w użytkowanie wieczyste przez Skarb Państwa na rzecz Spółdzielni "[...]" pozostawał tożsamy z celem wywłaszczenia spornej nieruchomości, wskazanym w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego dnia [...] października 1965 r., Repertorium A nr [...] pomiędzy W. M. a Skarbem Państwa. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że użytkownik wieczysty ([...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]") nie kwestionował decyzji rozwiązującej użytkowanie wieczyste, godził się z nią, a co za tym idzie podzielił stanowisko organu, że cel użytkowania wieczystego (tożsamy z celem wywłaszczenia) nie został zrealizowany. Wobec tego skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż cel na jaki sporna nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany jeszcze w latach 70 – tych ubiegłego wieku, skoro umowa o oddanie Spółdzielni "[...] wywłaszczonych gruntów w tym spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste pod osiedle "[...]" została rozwiązana decyzją Zarządu Miasta Kielce z 1995 r. z powodu niezrealizowania tego celu, który pozostawał tożsamy z celem wywłaszczenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, istnienie drzew czy zieleni, widocznej na zdjęciach lotniczych nie dowodzi, że były to nasadzenia czy urządzenia spółdzielni. Ta zieleń i drzewostan mogły istnieć na powierzchni gruntu, której dotyczy niniejsza sprawa, przed wywłaszczeniem. W ocenie skarżącego Wojewoda Świętokrzyski ponownie wydając decyzję, a w konsekwencji również Sąd I instancji oddalający skargę na powyższą decyzję, ponownie w sposób nieprawidłowy, tj. sprzeczny z materiałem dowodowym, w szczególności w sposób sprzeczny z dokumentem urzędowym, jakim jest decyzja z dnia [...] maja 1995 r., którą to decyzją rozwiązano umowę zawartą pomiędzy Skarbem Państwa a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] w Kielcach o oddanie w użytkowanie wieczyste spornej nieruchomości – ustalił sposób wykorzystania spornej powierzchni gruntu jako rzekomo zgodny z celem wywłaszczenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie może również być uznane za realizację celu wywłaszczenia wybudowanie na spornej nieruchomości pawilonów handlowych, skoro nastąpiło w latach 90-tych XX wieku, już po rozwiązaniu umowy o oddaniu w wieczyste użytkowanie przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, w której rozwiązanie tej umowy nastąpiło z powodu braku realizacji celu oddania w wieczyste użytkowanie będącego jednocześnie celem wywłaszczenia. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] września 1963 r. wywłaszczono na rzecz Państwa na potrzeby Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Kielcach nieruchomość o pow. 220 m2 położoną w Kielcach przy ul. [...] stanowiącą własność skarżącego kasacyjnie. Potrzebę wywłaszczenia uzasadniono tym, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla celów budownictwa komunalnego. Ponadto aktem notarialnym z dnia [...] października 1965 r., skarżący sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w Kielcach przy ul. [...] (obecnie [...]), opisaną jako plac o pow. 440 m2, stanowiący część działki nr [...] o pow. 660 m2. W treści aktu notarialnego wskazano, że nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Decyzją z dnia [...] września 1966 r., ustanowiono na przedmiotowej nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Kielcach. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1967 r. zawarto umowę wieczystego użytkowania między Skarbem Państwa a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w Kielcach. Natomiast podstawą wniosku skarżącego o zwrot przedmiotowej nieruchomości stanowiło wydanie przez Zarząd Miasta Kielce decyzji z dnia [...] maja 1995 r., którą to decyzją rozwiązano w/w umowę wieczystego użytkowania z dnia [...] lutego 1967 r. Starosta Pińczowski decyzją z [...] sierpnia 2017 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz W. .M., natomiast Wojewoda Świętokrzyski decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił decyzję Starosty Pińczowskiego i orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...]. Następnie wydane w sprawie decyzje były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 44/18 oddalił skargę W. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną W. M. wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2254/18 uchylił powyższy wyrok WSA w Kielcach oraz decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wynika z uzasadnienia wyżej wskazanego wyroku, uznał za zasadny zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ II instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., przy czym nie cała argumentacja w zakresie tego zarzutu zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy dołączenie do akt administracyjnych sprawy decyzji Zarządu Miasta Kielce z [...] maja 1995 r., odniesienie się przez Wojewodę do jej treści oraz dokonanie analizy i oceny wskazanej decyzji Zarządu Miasta Kielce z dnia [...] maja 1995 r. w zestawieniu z pozostałymi dokumentami zebranymi w niniejszej sprawie. Dokonanie rozważań w powyższym zakresie NSA uznał za istotne w odniesieniu do rozstrzygnięcia kwestii, czy na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. NSA w w/w wyroku wiążąco przesądził, iż przedmiotowa nieruchomość, którą W. M. aktem notarialnym z dnia [...] października 1965 r. Rep A Nr [...] sprzedał Skarbowi Państwa, została wywłaszczona na budowę osiedla mieszkalnego "[...]", jak również, że z załącznika graficznego Projektu Koncepcyjnego Osiedla "[...] wynika, że zaprojektowano na niej: zieleń osiedlową, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni chronionej wzdłuż ul. [...]. Mając na uwadze opisaną wyżej sekwencję zdarzeń i dotychczasowe ustalenia w sprawie, rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny widzi potrzebę odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., który w niniejszej sprawie miał zastosowanie i do wynikającego z tej regulacji prawnej związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Z takimi jednak przypadkami nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Świętokrzyski kierując się wytycznymi zawartymi w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przedsięwziął szereg czynności mających na celu wykonanie zaleceń zawartych w tym wyroku. NSA w powołanym wyroku wskazał, że organ dążąc do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy powinien przy wydawaniu rozstrzygnięcia, dokonać oceny decyzji Zarządu Miasta Kielce z dnia [...] maja 1995 r. Zdaniem NSA, okoliczność, że z decyzji tej wynika, iż Spółdzielnia nie zagospodarowała przedmiotowej nieruchomości w sposób, jaki został wskazany w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego nasuwa uzasadnione wątpliwości, czy w ogóle został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. czy teren został zagospodarowany na zieleń osiedlową, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni chronionej wzdłuż ul. [...]. Zdaniem NSA organ winien dokonać analizy w/w decyzji w zestawieniu z pozostałymi dokumentami zebranymi w niniejszej sprawie i dokonać rozważań w w/w zakresie. NSA podkreślił przy tym, że pomimo, iż znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia potwierdzają, że w latach 70-tych na spornej nieruchomości znajdowała się zieleń, to nie jest to jeszcze jednoznaczne ze zrealizowaniem celu wywłaszczenia. NSA zaznaczył, że znajdowanie się na przedmiotowej nieruchomości jakiejkolwiek zieleni nie świadczy o tym, iż była to zieleń osiedlowa wraz z ciągami komunikacyjnymi. Mając na uwadze w/w wytyczne Wojewoda Świętokrzyski ponownie rozpoznając sprawę zebrał dokumentację dotyczącą rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste spółdzielni i poddał analizie okoliczności związane z wydaniem decyzji Zarządu Miasta Kielce z dnia [...] maja 1995 r. Tą decyzją rozwiązano umowę zawartą w dniu [...] lutego 1967 r. pomiędzy Skarbem Państwa a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w Kielcach, o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, w części dotyczącej działki o pow. 231 m2 oznaczonej nr [...] (część działki hip. Nr [...]) oraz w części dotyczącej działki o pow. 154 m2 oznaczonej nr [...] (część działki hip. Nr [...]) stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 385 m2, uwidocznionej na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 20.04.1995 r. pod nr [...]. Wojewoda dokonał analizy postanowień opisanej wyżej umowy z 1967 r. i wywiódł, że nie było w niej zapisów ani zobowiązań dotyczących sposobu zagospodarowania przekazywanej nieruchomości, a jedynie Spółdzielnia została zobowiązana do przeprowadzenia prac związanych z usuwaniem części składowych nieruchomości i dokonaniem w tym zakresie rozliczeń. W ocenie Wojewody w umowie tej cel przekazania w użytkowanie wieczyste nie został w ogóle wskazany. Poczynione przez Wojewodę ustalenia i wnioski oraz zebrany materiał dowodowy nie pozwalają na uwzględnienie zarzutu naruszenia art.190 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydając zaskarżoną decyzję, Wojewoda Świętokrzyski wykonał zalecenia w zakresie wskazanym w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. Przemawia za tym zebrana przez organ odwoławczy dokumentacja dotycząca rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Prawidłowe są także wnioski wywiedzione przez organ odwoławczy z zebranych dokumentów. Wprawdzie argumentacja Wojewody, że w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego nie określono sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu nie może być uznana za wystarczającą do oceny przyczyn rozwiązania w 1995 r. umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, to jednak zebrane w sprawie dokumenty pozwalają na taką ocenę. W umowie z [...] lutego 1967 r. o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie określono sposobu jej zagospodarowania ani żadnych zobowiązań nakładających na spółdzielnię obowiązek określonego zagospodarowania, to jednak w umowie tej odwołano się do prawomocnej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] września 1966 r. nr [...] o przekazaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w Kielcach określonego w niej terenu w użytkowanie wieczyste na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego pod osiedle [...]. Zatem jest oczywiste, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni nastąpiło dla realizacji celu wywłaszczenia - budowy osiedla mieszkaniowego. W opisanej wyżej umowie i w decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie wskazano natomiast szczegółowo sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, gdyż wynikało to z załącznika graficznego Projektu Koncepcyjnego Osiedla "[...]" do decyzji lokalizacyjnej z [...] października 1964 r. Jest już na tym etapie postępowania okolicznością "przesądzoną", że na przedmiotowej nieruchomości zaprojektowano zieleń osiedlową i ciągi komunikacyjne. Z dokumentów zebranych przez Wojewodę wynika, że pod koniec lat osiemdziesiątych postawiono bez zgody Spółdzielni kioski: "Ruchu", "Toto-lotka", Spółdzielni Ogrodniczo Pszczelarskiej oraz prywatny kiosk z kwiatami, a użytkownicy tych obiektów wnosili opłaty za wskazany teren do Urzędu Miejskiego, z pominięciem Spółdzielni. Spółdzielnia " uskarżała się" również na wysokie koszty opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Te właśnie okoliczności stały się przyczyną wnioskowania przez spółdzielnię o wyłączenie z należącego do Spółdzielni terenu położonego przy ul. [...], czterech działek o ogólnej pow. 1651 m2, w tym m.in. działki nr [...] o pow. 440 m2. Świadczy o tym treść wniosku Prezesa Zarządu RSM "[...]" z dnia 6 czerwca 1988 r. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W aktach sprawy znajduje się również opinia radcy prawnego bez daty ( k.233), z której wynika, że decyzją z [...] września 1992 r. Prezydent Miasta Kielce ustalił na przedmiotowym terenie lokalizację inwestycji, zaś decyzją z [...] lipca 1993r. zatwierdził plan realizacji obejmujący budowę 6 pawilonów. Radca prawny wskazywała, że z mapy stanowiącej projekt podziału wynika, że pawilony usytuowane są na działce, których właścicielem jest Gmina Kielce, lecz użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa " [...]" a zawarte przez Miasto umowy dzierżawy dotknięte są wadą prawną, gdyż Gmina rozporządziła nieruchomością obciążoną użytkowaniem wieczystym. Ta opinia potwierdza zatem okoliczności, na które powołała się Spółdzielnia we wniosku o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie z powodu tego, że nie zrealizowała celu wywłaszczenia lecz z innych przyczyn m.in. tych leżących po stronie właściciela gruntu – Gminy Kielce. Z kolei w opinii uzupełniającej z dnia 22 marca 1995 r. radca prawny M. G. stwierdziła, że w jej ocenie nie zachodzą przesłanki z art.26 ust.2 w zw. z art.240 kc, który przewiduje możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w przypadku gdy użytkownik wieczysty korzysta z terenu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie. Opiniująca podkreśliła, że zieleńce, parkingi, pawilony usługowo- handlowe są elementami związanymi z budownictwem wielorodzinnym i w konkluzji stwierdzając brak możliwości rozwiązania umowy z przyczyn leżących po stronie Spółdzielni zaleciła rozwiązanie umowy w trybie dobrowolnej umowy między stronami. Powyższe wskazuje, że przyczyną rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie było z pewnością to, że przed 1995 r. nie zrealizowano na tym terenie celu wywłaszczenia. Za słusznością dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przemawiają zebrane przez Wojewodę dokumenty. 1. Z kopii mapy zasadniczej znajdującej się wśród dokumentów dotyczących dzierżawy gruntu, na której sporządzono wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...] w dniu 12 kwietnia 1994r., wynika, że w obszarze usytuowania przedmiotowej działki znajdowała się zieleń urządzona, z okalającymi ją żywopłotami, poprzedzielana ciągami pieszymi prowadzącymi do hali widowiskowo-sportowej, do XI - to kondygnacyjnego budynku wielorodzinnego oraz do ulicy, przy której usytuowane były przystanki i pawilony handlowe. Na terenach zielonych znajdowały się pojedyncze drzewa, latarnie, a na środku skweru fontanna. 2. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr [...] z dnia [...] września 1992 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji wynika, że przy projektowaniu pawilonów "całość założenia powinna utrzymać istniejące przejścia w poprzek układu, istniejące drzewa oraz uzbrojenie terenu" ( k. 231 akt adm.). 3. Z informacji Kierownika Referatu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta Kielce z dnia 31 marca 2021 r. dotyczącej działek nr [...] wynika, że: "ciągi piesze zostały pomierzone i wniesione na mapę zasadniczą pomiędzy rokiem 1977 i 1986. Natomiast budynki usługowe zainwentaryzowano i naniesiono na mapę zasadniczą w 1994 r. na zlecenie Komitetu Budowy Pawilonów." ( k. 245 akt adm.). 4. Porównanie map zawartych w operatach geodezyjnych, sporządzonych przed datą wywłaszczenia nieruchomości (nr ewid.: [...]) ze zdjęciami lotniczymi z 1977 r. i z 1982 r. oraz mapami sporządzonymi w latach 1977 – 1994 r. prowadzi do wniosku, że po 1965 r., tj. po wywłaszczeniu, na przedmiotowym terenie nastąpiły zmiany w sposobie zagospodarowania ściśle związane z realizacją osiedla mieszkaniowego. 5. Na zdjęciach lotniczych z lat 1977, 1982, 1992 jest wyraźnie widoczny układ ciągów pieszych i zieleń (k.8-10 akt adm.). Mając na uwadze zebraną dokumentacje słusznie organ odwoławczy wywiódł, że usytuowanie pod koniec lat 80-tych ubiegłego wieku, bez zgody użytkownika wieczystego, kilku kiosków handlowych, w miejscu w którym, w latach 90-tych wybudowano tymczasowe pawilony handlowe, nie stanowi o niezrealizowanym wcześniej celu wywłaszczenia, stało się natomiast przyczyną rezygnacji spółdzielni z prawa użytkowania wieczystego do tej części gruntu. Realizacja pawilonów handlowych nastąpiła poprzez wkomponowanie ich w istniejącą infrastrukturę, bez naruszania jej dotychczasowej funkcji. Wszystkie ciągi zostały zachowane i służą nadal mieszkańcom osiedla. Zmniejszona została jedynie nieznacznie powierzchnia terenów zielonych. Z kolei fakt pozostawienia przejścia dla mieszkańców, jako zadaszonego elementu konstrukcyjnego zespołu pawilonów świadczy dodatkowo, iż przy budowie uwzględniono pierwotną, zgodną z celem wywłaszczenia, funkcję terenu. W skardze kasacyjnej podkreślono, że widoczna na zdjęciach lotniczych zieleń lub drzewa mogły istnieć przed wywłaszczeniem. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w §1 aktu notarialnego z [...] października 1965 r. - umowy sprzedaży notariusz podał, że nieruchomość stanowi "niezabudowaną i niezadrzewioną działkę placu o pow. 660 m.kw." a przedmiotem sprzedaży jest opisany w §1 plac o pow. 440 m. kw. Z takiego sformułowania zawartego w akcie notarialnym wynika, że w 1965 r., w dacie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, czyli przed wywłaszczeniem przedmiotowa działka nie miała żadnych nasadzeń, była niezadrzewiona. Należy wskazać, że pawilony i kioski, o których mowa powyżej, a które w latach 90 –tych zlokalizowano na spornym gruncie, zostały jednak wkomponowane w infrastrukturę już istniejącą, bez naruszania jej dotychczasowej funkcji. Podkreślić przy tym należy, że teren osiedla mieszkaniowego to nie tylko budynki mieszkaniowe na nim posadowione, ale również infrastruktura, ciągi komunikacyjne, tereny zielone. Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej na cele użyteczności publicznej, a także na przyszłą politykę terenową osiedla, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, obejmuje zatem nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych i ciągów pieszych jako składających się na infrastrukturę osiedla. Za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że dokumentacja zgromadzona w sprawie pozwoliła na ustalenie, iż zrealizowana została zieleń osiedlowa wraz z ciągami komunikacyjnymi, stanowiącymi element osiedla mieszkaniowego. Zatem zrealizowany został cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Tym samym należy uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.