I OSK 3054/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 706/13 w sprawie ze skargi B.L. i P.L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz B.L. i P.L. łącznie 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 706/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. L. i P. L., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Toruń własności nieruchomości gruntowej położonej w Toruniu przy ul. W., oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], stanowiącej współwłasność B. i P. małż. L.. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 31 sierpnia 2009 r. B. i P. L. wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) własności nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], zajętych pod drogę publiczną – ul. W. w Toruniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasta Toruń własności wskazanych nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe grunty w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż w tym dniu ich właścicielami byli B. i P. L.. Natomiast ul. W. w Toruniu rozporządzeniem Nr 35/98 Wojewody Toruńskiego z dnia 17 grudnia 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie miasta Torunia, została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, która na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. W wyjaśnieniach składanych w tej sprawie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Toruniu podkreślił, że przedmiotowe działki stanowią wyłącznie drogi dojazdowe do nieruchomości skarżących oraz nieczynnej stacji benzynowej obsługującej w przeszłości Kombinat Budowlany. Nigdy tym gruntem nie władała Gmina Miasta Toruń. Przedmiotowa droga nie została urządzona przez Miejski Zarząd Dróg w Toruniu, nie była też przez ten Zarząd remontowana. Po rozpoznaniu odwołania B. i P. L., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż ul. W. w Toruniu w dniu 31 grudnia 1998 r. nie posiadała statusu drogi publicznej. Zatem brak było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ wyjaśnił, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazał, że ul. W. w Toruniu zaliczona była w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg publicznych, jednakże w jego ocenie nie miało to wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej B. L. i P. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez brak ustalenia w niniejszej sprawie statusu drogi publicznej ul. W. na dzień 31 grudnia 1998 r.; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegającej na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, w tym pominięcie podstawowych, istotnych okoliczności i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z innych materiałów dowodowych, dostępnych informacji publicznych, w sytuacji, w której przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne, konieczne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy; art. 8 i art. 9 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębionego zaufania. Skarżący podkreślili, że decyzje zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bowiem z Uchwały Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu z 29 czerwca 1987 r. wynika, że ul. W. została zaliczona do dróg zakładowych, zatem 31 grudnia 1988 r. posiadała status drogi publicznej. Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto podkreślił, że z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy ustawy reformującej administrację publiczną drogi zakładowe straciły status dróg publicznych, stając się drogami wewnętrznymi. Uchylając decyzje wydane w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu nr XVIII/108/87 z dnia 29 czerwca 1987 r. w sprawie zaliczenia ulic w Toruniu do kategorii dróg zakładowych, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Toruńskiego Nr 7 z dnia [...] grudnia 1987 r., ul. W. została zaliczona do kategorii dróg publicznych, zakładowych i na dzień 31 grudnia 1998 r. nadal posiadała status drogi publicznej. Organ odwoławczy dokonał zatem błędnej wykładni prawa materialnego przyjmując, że ul. W. nie była zaliczona do kategorii dróg publicznych. Ponadto organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób zupełny i właściwy postępowania dowodowego, gdyż oceniając kwestię przesłanki władania ograniczył się bowiem do przyjęcia za dowód pisma Miejskiego Zarządu Dróg dotyczącego stanu zagospodarowania drogi. Wyjaśnienia wymaga natomiast, czy na dzień 31 grudnia 1998 r. ul. W. w Toruniu stanowiła urządzoną drogę publiczną, a działki [...], [...], [...] stanowiły odcinek tego pasa drogowego. Sąd uznał, że niezbędne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem zgłoszonych przez skarżących świadków i biegłego geodety, który w drodze oględzin wykazałby przebieg na gruncie drogi i pasa drogowego, m.in. zgodnie mapą z dnia 28 grudnia 1994 r., która, zdaniem skarżących odzwierciedla stan z grudnia 1998 r., do przebiegu której mogłyby się ustosunkować strony i świadkowie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, prawidłowo reprezentowany, zarzucając Sądowi naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z .dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż ww. przepis może stanowić podstawę przejęcia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę zakładową, która z dniem 1 stycznia 1999 r. utraciła status drogi publicznej. Minister domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną, wywołuje skutki na 31 grudnia 1998 r., zatem dla jego wykładni i oceny skutków nie bez znaczenia jest stan zaistniały 1 stycznia 1999 r. B. i P. L. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając zarówno właściwość dokonanej przez Wojewódzki Sąd wykładni art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jak i wskazując na zasadnicze znaczenie naruszenia przepisów postępowania przez organ przez niewyjaśnienie stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postawiony został tylko jeden zarzut – naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 31 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej: ustawa. Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 października 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przewłaszczenie zatem prawa własności nieruchomości następuje po łącznym spełnieniu trzech przesłanek: 1) nieruchomość nie stanowi własności publicznej, 2) nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną, 3) nieruchomość pozostaje we władaniu podmiotu publicznego. W sprawie nie ma sporu w rozumieniu tego przepisu co do tego, że te przesłanki muszą wystąpić i być spełnione łącznie, ale co do tego na jaki dzień miałoby to nastąpić. Wojewódzki Sąd stanął na stanowisku, że na 31 grudnia 1998 r., Minister zaś – nie zaprzeczając w istocie takiemu poglądowi – wywodzi, że nie bez znaczenia jest stan na 1 stycznia 1999 r. Artykuł 73 ust. 1 ustawy stanowi jednak, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie we władaniu podmiotu publicznego, brak tytułu prawnego podmiotu publicznego do nieruchomości, ma być spełnione w dniu 31 grudnia 1998 r. Zaistnienie tych wszystkich warunków w tej dacie powoduje, że nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 r. przechodzi z mocy prawa na rzecz własności publicznej. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uznał, że to na 31 grudnia 1998 r. powinny być ustalone przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy, aby można było rozstrzygnąć czy nieruchomość stała się, czy też nie, z mocy prawa własnością publiczną. Sprzeczne z tym przepisem byłoby uwzględnienie przez Sąd stanu na 1 stycznia 1999 r., bowiem data ta ma znaczenie o tyle, że z tym dniem następuje przeznaczenie, ale pod warunkiem spełnienia się przesłanek w dniu 31 grudnia 1998 r. Wojewódzki Sąd po wyjaśnieniu, że przesłanki art. 73 ust. 1 ustawy mają być spełnione 31 grudnia 1998 r. zobowiązał organy do ustalenia stanu faktycznego na tę datę. Zgodzić należy się w pełni z Wojewódzkim Sądem. W sprawie bowiem niewątpliwe jest, że nieruchomość stanowiła 31 grudnia 1998 r. własność prywatną, natomiast nie wyjaśniono czy była zajęta pod drogę publiczną, ani czy pozostawała we władaniu podmiotu publicznego. Nieustalenie stanu faktycznego sprawy nie pozwalało na rozstrzygnięcie co do jej istoty, tj. czy nieruchomość B. L. i P. L. przeszła czy też nie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto Toruń. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).