I OSK 3073/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 480/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. IV SA/Po 480/19 stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiodła Rada Powiatu [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: "p.p.s.a." Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018r., poz. 995 ze zm. – dalej również jako: “u.s.p.") które to przepisy stanowią o podstawach stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, zastrzegając brak możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wadliwość uzasadnienia projektu uchwały, polegająca na niewyrażeniu w nim ekspressis verbis kryteriów, którymi kierował się wnioskodawca uchwały, przy jednoczesnym braku konkretnych zarzutów Prokuratora Rejonowego do poszczególnych unormowań uchwały, stanowi okoliczność decydującą o nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy ewentualne wady uzasadnienia projektu uchwały mogą być co najwyżej podstawą przyjęcia, iż nastąpiło nieistotne naruszenie prawa, które nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, zwłaszcza że Prokurator Rejonowy nie sformułował żadnych zarzutów odnośnie konkretnych unormowań zaskarżonej uchwały, b) § 143 w zw. z § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ’’Zasad techniki prawodawczej" poprzez ich błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wadliwość uzasadnienia projektu uchwały stanowi okoliczność o istotnym znaczeniu dla oceny sprzeczności uchwały z prawem, podczas gdy nawet z uzasadnienia wyroku Sądu I Instancji wynika, iż ewentualne naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi co do zasady nieistotne naruszenie prawa, a w sytuacji, w której nie sformułowano żadnych konkretnych zarzutów pod adresem poszczególnych unormowań uchwały, żadne względy nie przemawiały za przyjęciem, iż doszło do podjęcia uchwały sprzecznej z prawem w wymiarze uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, c) art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - dalej jako: “p.r.d." poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wyszczególnione w nim kryteria obliczenia stawek opłat wymagają szczegółowego i konkretnego wyartykułowania w procesie uchwałodawczym, podczas gdy - na gruncie powyższego przepisu - istotne jest, czy ustalone w uchwale stawki w sposób obiektywny spełniają kryteria wymienione w powyższym unormowaniu i nie przekraczają stawek maksymalnych określonych w art. 130a ust. 6a. II. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego polegające na niedokonaniu wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji postępowań w sprawie zamówienia publicznego, a zwłaszcza pominięciu okoliczności, iż nawet dokumenty dotyczące przeprowadzonego po podjęciu uchwały postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego wskazują w sposób jednoznaczny na brak zainteresowania uczestników rynku świadczeniem usług w zakresie holowania i przechowywania pojazdów nawet jeśli stawki skalkulowane są na poziomie stawek maksymalnych wynikających z art. 130a ust. 6 p.r.d., a nadto na powierzchownej ocenie zaskarżonej uchwały idokumentacji w kontekście opłat za przechowanie pojazdów przewożących materiały niebezpieczne, polegającej na wskazaniu, że w dokumentacji postępowania w sprawie udzielenia zamówienia brak odniesienia do tej pozycji zaskarżonej uchwały, podczas gdy w całym województwie wielopolskim brak choćby jednego podmiotu świadczącego usługi w tym zakresie, ponieważ żaden z podmiotów prowadzących parkingi nie spełnia warunków do przechowywania pojazdów przewożących materiały niebezpieczne (co jest okolicznością potwierdzoną nawet przez Policję). b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że wskutek niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego Sąd I Instancji stwierdził jego nieważność, mimo braku uzasadnionych podstaw ku temu. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I Instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Sąd miał na uwadze, że sprawa niniejsza jest kolejną skargą kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w sprawie uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny na temat zasadności zarzutów podniesionych, również w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej, wypowiadał się m.in. w wyrokach: z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. I OSK 108/19, z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1169/19, z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1853/18, z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1347/19, z dnia 14 września 2022 r. sygn. I OSK 1851/19. Uwzględniając powyższe, należało rozpoznać sprawę niniejszą, biorąc pod uwagę konkretne okoliczności tej sprawy. Po rozpoznaniu zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w nieniejszej sprawie, Sąd uznał je za niezasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że jakkolwiek uzasadnienie Sądu Wojewódzkiego koncentruje się na kwestii uzasadnienia Uchwały, to nie ma wątpliwosci co do tego, że trafnie Sąd I instancji w istocie zarzucił stronie skarżącej kasacyjnie wadliwą wykładnię art. 130a ust. 6 p.r.d. Literalnie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawidłowa wykładnia kosztów realizacji zadania oznacza wzięcie pod uwagę kosztów sprawnej realizacji zadania oraz rzeczywistych kosztów holowania i przechowywania pojazdów, które kształtują się w powiecie. Jednocześnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w niniejszej sprawie na dzień podjęcia Uchwały koszty te nie były w istocie znane, skoro uzasadnienia rozwiązań przyjętych w Uchwale upatrywano w umowie zawartej dwa miesiące po jej podjęciu. Powyższe prowadzi do konstatcji o bezzasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Będąca przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego Uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, podjęta została przez Radę Powiatu [...] na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. Przepis ten stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami materialnoprawnymi, kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 tego przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16). Ustalenie opłat przez radę powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli ocenić czy wysokość stawek nie została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W orzecznictwie podkreślano również, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną, wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów. Ponieważ uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy, to jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego (por. wyroki NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19 oraz 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19 i sygn. akt I OSK 885/19). Wprawdzie przyjęcie w zaskarżonej Uchwale opłat na poziomie stawek maksymalnych, to jest określonych obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 20 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 802), co do zasady, mieściło się w granicach działania dozwolonego prawem powszechnym, ale z racji braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie można było stwierdzić, że tak wysoko określone stawki opłat, w dacie podejmowania Uchwały, były uzasadnione. Również z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie wynika, że - podejmując - zaskarżoną Uchwałę Rada Powiatu [...] kierowała się wskazanymi wyżej przesłankami. Nie wynika z nich, że opłaty ustalone za usuwanie pojazdów odpowiadały cenom za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmiot świadczący tego rodzaju komercyjne usługi na rzecz powiatu w roku poprzednim. Należy zaakcentować, że również w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wykazano czym kierowała się Rada Powiatu [...] - podejmując - zaskarżoną Uchwałę. Jak natomiast wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie błędnie ustawowy wymóg uwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu (art. 130a ust. 6 p.r.d.) utożsamia z formułowaniem sztucznego wymogu drobiazgowego i literalnego “tłumaczenia się" organu stanowiacego powiatu z kalkulacji stawek. Skarga kasacyjna zdaje się nie dostrzegać, że to brak - jakichkolwiek - danych dotyczących okresu procedury uchwałodawczej przesądził o uwzględnieniu skargi przez Sąd Wojewódzki. Dalej, należy wskazać, że Rada Powiatu [...] nie może zasadnie we własnych zaniedbaniach poszukiwać uzasadnienia dla odparcia stawianych jej zarzutów. Skoro, bowiem zdecydowano się na sporządzonie uzasadnienia Uchwały jedynie “pro forma", to konsekwencje tej decyzji ponosi uchwałodawca. Z załaczonego do akt protokołu sesji rady powiatu również nie wynika, aby w ogóle prowadzono stosowne kalkulacje. Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się, że do istotnych wad, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1347/19). Stanowisko to podziela Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stwierdzając, że wskazane wcześniej naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. spowodowało - jak trafnie ocenił to Sąd I instancji - nieważność przedmiotowej Uchwały. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono nariuszenie § 143 w zw. z § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ’’Zasad techniki prawodawczej", bo zarzucane naruszenie tych przepisów nie przesądziło o treści rozstrzygnięcia, co literalnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. II. Bezzasadnie również Sądowi I instancji zarzucno naruszenie przepisów postępowania. Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wybiórczej oceny spełnienia przez zaskarżoną uchwałę przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. Niewątpliwie Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów, rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, prawidłowo również ocenił dowody jakie zostały przedłożone w sprawie. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki wziął pod uwagę dokumenty dotyczące przeprowadzonego - po podjęciu Uchwały - postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego i dokonał oceny tej dokumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nieistniejących w dacie podejmowania Uchwały danych Rada Powiatu [...] z natury rzeczy nie mogła uwzględnić w toku procedury uchwałodawczej, aby dokonać kalkulacji, która następnie miała stanowić podstawę do pocjęcia zaskarżonej Uchwały. Nie przedstawiono też, ani nie powołano się na żadne dane które podstawę takiej kalkulacji w dacie podejmowania Uchwały mogły ewentualnie stanowić. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.