I OSK 3081/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2191/13 w sprawie ze skargi M. M. na niewykonanie przez Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2085/12 oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2191/13 oddalił skargę M. M. na niewykonanie przez Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2085/12. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. M. złożył skargę na niewykonanie przez Zarząd Dzielnicy Praga - Południe m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2013 r. w sprawie I SA/Wa 2085/12 i wykonanie uchwały Zarządu Dzielnicy Praga – Południe m.st. Warszawy z 13 października 2010 r. nr 5494/2010 o sprzedaży lokalu na warunkach określonych w uchwale, z uwzględnieniem 90 % bonifikaty. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w 2009 r. wystąpił o wykup zajmowanego przez siebie lokalu. Uchwałą Zarządu Dzielnicy Praga – Południe m.st. Warszawy z 13 października 2010 r. nr 5494/2010 przeznaczono lokal (nr [...]) zajmowany przez skarżącego do sprzedaży. Pismem z 22 grudnia 2010 r. organ powiadomił skarżącego o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży i wezwał go do opłaty kwoty 500 zł na wykonanie operatu szacunkowego wyceniającego lokal. Przedłużające się postępowanie miało na celu, zdaniem skarżącego, zdezaktualizowanie wyceny mieszkania przez rzeczoznawcę. Pomimo uchwały z 2010 r. i wpłaconej zaliczki Zarząd nie przystąpił do sprzedaży lokalu. Z pisemnej informacji skierowanej przez organ do skarżącego wynikało, iż sprzedaż lokalu w przypadku gdy najemca pobiera dodatek mieszkaniowy lub korzysta z ulg czynszowych nie będzie możliwa. Następnie uchwałą z 27 czerwca 2012 r. nr 2797/2012 Zarząd Dzielnicy Praga – Południe m. st. Warszawy uchylił uchwałę z 13 października 2010 r. Skarżący podniósł, że pomimo stwierdzenia przez Sąd wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r. nieważności uchwały z 27 czerwca 2012 r. organ nie wykonał tego wyroku i nie sprzedał mu lokalu. Skarżący wskazał, że wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, jednakże do chwili złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi. Podniósł, że w sprawie sprzedaży lokalu toczy się postępowanie przed Sądem Apelacyjnym w Warszawie w sprawie I ACa 1072/13. Pismem z 19 września 2013 r. skarżący poparł skargę i załączył do niego uchwałę organu z 1 sierpnia 2013 r. nr 4880/2013 będącą odpowiedzią na wezwanie skarżącego z 5 lipca 2013 r. do wykonania wyroku. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu oraz w piśmie procesowym z 21 marca 2014 r. organ wyjaśnił, że ze względu na kasacyjny charakter wyroku w sprawie I SA/Wa 2085/12 w obiegu prawnym pozostała uchwała z 13 października 2010 r. nie zobowiązująca w swej treści do sprzedaży skarżącemu zajmowanego przez niego lokalu. Organ wskazał, że skarżący z powołaniem się na powyższą uchwałę wystąpił do sądu powszechnego z pozwem o zobowiązanie organu do zawarcia umowy kupna – sprzedaży lokalu z 90 % bonifikatą, ewentualnie o zasądzenie odszkodowania. Wyrokiem z 29 marca 2013 r. w sprawie II C 307/12 Sąd Okręgowy Warszawa – Praga w Warszawie oddalił powództwo o zobowiązanie i zasądził kwotę 500 zł. tytułem odszkodowania (koszty opłaty operatu). Na skutek apelacji powoda (skarżącego) Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2013 r. w sprawie I ACa 1072/13 oddalił apelację. W ocenie organu skoro sąd powszechny przyjął sprawę skarżącego do rozpoznania, to wykluczona jest jurysdykcja sądów administracyjnych. Organ wskazał także, że wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę jedynie z przyczyn formalnych, nie odnosząc się do meritum sprawy i nie dając organowi wytycznych co do sposobu jej załatwienia. Organ zarzucił, że skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie nie wezwał organu do wykonania wyroku, co - zdaniem organu - uzasadnia z powyższej przyczyny odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że skarżący pismem z 5 lipca 2013 r. wezwał zarząd do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2013 r. w sprawie I SA/Wa 2085/12. Wprawdzie pismo zostało skierowane do Rady Dzielnicy, jednakże w końcowych wywodach skarżący wyraźnie wskazał, że wezwanie kierowane jest do Zarządu. Pismo to zostało przekazane do Zarządu Dzielnicy, który udzielił na nie odpowiedzi uchwałą z 1 sierpnia 2013 r. Następnie pismem z 16 czerwca 2013 r. z powołaniem się na uchwałę z 1 sierpnia 2013 r. Burmistrz Dzielnicy Praga- Południe m. st. Warszawy udzielił informacji skarżącemu w związku z wezwaniem do wykonania wyroku. Okoliczność, że skarżący rozumie wykonanie wyroku jako równoznaczne z wykonaniem uchwały z 13 października 2010 r., nie ma znaczenia z punktu widzenia wyczerpania trybu do wniesienia skargi. Skarżący bowiem z powołaniem się na wyrok Sądu wezwał organ do jego wykonania. Wobec tego stanowisko organu, co do niewyczerpania trybu przed wniesieniem skargi jest niezasadne. Wadliwe, w ocenie Sądu I instancji, także jest stanowisko organu o braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi z uwagi na toczące się w chwili jej wniesienia postępowanie przed sądem powszechnym. Postępowanie przed sądem powszechnym dotyczyło zobowiązania do zawarcia umowy i zasądzenia odszkodowania. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2013 r. w sprawie I SA/Wa 2085/12. Są to więc inne sprawy, do których rozpoznania właściwe są różne sądy. Nie ma więc podstaw do odrzucenia skargi, gdyż nie zachodzą przesłanki z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze wskazano, że skarżący składając skargę na niewykonanie wyroku w istocie domagał się wykonania uchwały Zarządu Dzielnicy Praga Południe z 13 października 2010 r., nr 5494/20, poprzez sprzedaż na jego rzecz zajmowanego mieszkania z 90 % zniżką. Wynika to zarówno z żądania skargi, jak i treści jej uzasadnienia. Jednakże uchwała z 13 października 2010 r. nie była przedmiotem oceny Sądu w wyroku z 4 kwietnia 2013 r. Była nią natomiast uchwała z 27 czerwca 2012 r., zmieniająca uchwałę z 13 października 2010 r. satysfakcjonującą skarżącego. Sąd stwierdził nieważność uchwały z 27 czerwca 2012 r. z przyczyn proceduralnych, wskazując na niezachowanie właściwego trybu przy jej podejmowaniu. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby organ zobowiązany został do podjęcia ponownej uchwały (przy zachowaniu trybu) zmieniającej uchwałę z 13 października 2010 r. o przeznaczeniu lokali do sprzedaży. Takich oczekiwań nie ma skarżący, który nie tylko nie domaga się uchylenia uchwały z 13 października 2010 lecz żąda jej wykonania. Skoro zatem skarżący złożył skargę na niewykonanie wyroku stwierdzającego nieważność aktu, co do którego skarżący nie domaga się ponownego jego podjęcia lecz oczekuje wykonania aktu, który nie był przedmiotem oceny Sądu to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie w zakresie stanu faktycznego i błędne wyrokowanie na tej podstawie, które spowodowało, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przyjął, że skarżący wnosił o wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2085/12 podczas gdy intencją skarżącego było wykonanie uchwały Zarządu Dzielnicy Praga – Południe m.st. Warszawy z dnia 13 października 2010 r. o sprzedaży lokalu na warunkach określonych w uchwale, z uwzględnieniem 90% bonifikaty i tego stanowiska nie uzasadnił. Tym samym Sąd I instancji podczas wyrokowania pominął meritum rozpatrywanej sprawy i wydał wyrok na błędnej podstawie prawnej, tj. w oparciu o art. 154 P.p.s.a. zamiast na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, w związku z tym kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego musiała ograniczyć się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powyższy przepis wyróżnia dwie sytuacje, w których możliwe jest wystąpienie ze skargą o wymierzenie organowi grzywny. Pierwsza, gdy uprzednio toczyło się w tej sprawie postępowanie dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, zakończone prawomocnym wyrokiem zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a organ nie wywiązuje się z tego obowiązku. Druga obejmuje sytuację, gdy wydany był w sprawie wyrok uchylający lub stwierdzający nieważność aktu lub czynności i po tym wyroku organ orzeczenia nie wykonuje, pozostając w bezczynności. Wydanie przez sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę i brak działania organu po tym wyroku nie w każdym jednak przypadku stanowić będzie podstawę do wymierzenia organowi grzywny. Podstawę taką może stanowić wyłącznie wyrok podlegający wykonaniu przez organ. W rozpoznawanej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2085/12 uwzględniał skargę M. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia 27 czerwca 2012 r., nr 2797/2012 w przedmiocie uchylenia uchwały o ogłoszeniu wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży i stwierdzał jej nieważność. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 154 P.p.s.a. brak było podstaw do przyjęcia, iż przedmiotem skargi M. M. było niewykonanie uchwały Zarządu Dzielnicy Praga – Południe m.st. Warszawy z dnia 13 października 2010 r. o sprzedaży lokalu na warunkach określonych w uchwale. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. wyeliminował z obrotu prawnego wadliwą uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia 27 czerwca 2012 r. Pozostawienie w obrocie prawnym uchwały z 13 października 2010 r. nie dawało podstawy organowi do uwzględnienia wniosku skarżącego o sprzedaż lokalu mieszkalnego z bonifikatą, bowiem uchwała ta nie rodzi uprawnienia do żądania przeniesienia prawa własności do lokalu. Wobec tego nie została spełniona przesłanka do wymierzenia organowi grzywny, pomimo braku działania organu po tym wyroku. Skutkiem wyroku w sprawie sygn. I SA/Wa 2085/12 było wyłącznie wyeliminowanie sprzecznej z przepisami uchwały z dnia 27 czerwca 2012 r. Wydając orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie nakazał Zarządowi Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego, lecz jedynie wskazał na wadliwie przeprowadzone postępowanie. Reasumując, skoro z wyrokiem sygn. I SA/Wa 2085/12 nie wiązał się atrybut wykonalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie nie dopatrzył się przesłanek do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Na marginesie wskazać należy, że pierwszeństwo do nabycia nieruchomości aktualizuje się wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości. Zatem dopiero wtedy osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 - 3 u.g.n. korzystają z pierwszeństwa, jeżeli w terminie określonym w wykazie (art. 35 ust. 2 pkt 12) złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy. A zatem tylko wówczas przysługuje im uprawnienie do nabycia z pierwszeństwem, zajmowanych na podstawie bezterminowych umów najmu lokali. Jednakże decydowanie o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży na etapie konstruowania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, jest decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem samej czynności sprzedaży. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52). Po ewentualnym powzięciu przez organ właściwy zamiaru sprzedaży nieruchomości, organ ten, zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiadamia na piśmie osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Oświadczenie o wyrażeniu zgody na cenę określoną w ustawie jest podstawą zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Dopiero złożenie tego oświadczenia prowadzi do powstania roszczenia o nabycie nieruchomości (por. Adam Tułodziecki [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 200). Brak zgody na cenę skutkuje niezawarciem umowy z osobą, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Na tym etapie procedury zbywania lokalu mieszkalnego najemca może jedynie zgodzić się na cenę ustaloną przez organ właściwy, który jest w zakresie zastosowania bonifikaty lub braku bonifikaty związany uchwałą rady gminy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że ustawowe pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie "przymuszające" właściciela do sprzedaży nieruchomości. Przepis art. 34 u.g.n. nie kreuje prawa najemcy do wykupu wynajmowanego przez niego lokalu w sytuacji, gdy wystąpi on z wolą jego nabycia, lecz tworzy jedynie prawo do jego pierwokupu w przypadku sprzedaży tego lokalu przez jego właściciela. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.