I OSK 3092/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 581/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 581/14 w pkt I. uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] oraz decyzję Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w pkt III. zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej Gminy Miasto Rzeszów zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy przyjętym przez Sąd I instancji: Podaniem z dnia 5 kwietnia 2013 r. M. S., K. K., K. B. i T. K. zwrócili się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. 22/5 obr. [...] Rzeszów – Z. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Starosta Powiatu Kolbuszowskiego orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 100 o pow. 0,4324 ha obr. [...] Rzeszów – Z., objętej KW nr [...], na rzecz wnioskodawców po 1/4 części. Jednocześnie zobowiązał w/w solidarnie do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 207.596,00 zł, płatnego w 6 rocznych ratach, zastrzegając naliczanie odsetek ustawowych w razie zwłoki lub opóźnienia. Zarazem organ postanowił, że wierzytelność Gminy podlegać będzie zabezpieczeniu, a jeżeli zabezpieczeniem tym okaże się hipoteka, wówczas decyzja stanowić będzie podstawę wpisu do księgi wieczystej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1 i 2, art. 141, art. 142 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. – dalej u.g.n.). Organ I instancji ustalił, że umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] września 1992 r., Rep. [...] wnioskodawcy zbyli za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 22/5 o pow. 0,4358 ha obr. [...] w celu budowy obiektów handlowych i usługowych, takich jak dom handlowy, dom rolnika i parking w rejonie [...]. Inwestycja ta nie została zrealizowana. Znajduje się na niej infrastruktura energetyczna, działka porośnięta jest trawą i częściowo zadrzewiona. Brak na niej jakichkolwiek budynków. Obecnie ww. działka oznaczona jest nr 100, przy czym wskutek modernizacji ewidencji zmianie uległa jej powierzchnia. Na terenie tym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka znajduje się w konturze 1ZPp – co oznacza przeznaczenie na publiczną zieleń urządzoną – parkową, z zakazem sytuowania budynków i budowli innych niż obiekty małej architektury, ciągi piesze, ścieżki rowerowe, place zabaw dla dzieci, boiska trawiaste, zbiorniki i cieki wodne, urządzenia rekreacyjne i wypoczynkowe, słupy i tablice ogłoszeniowe, zadaszona scena. W oparciu o poczynione ustalenia Starosta uznał, że spełnione są przesłanki orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Wartość podlegającego zwrotowi odszkodowania określono na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Należność tę na wniosek inicjatorów postępowania, przy uwzględnieniu ich sytuacji majątkowej, rozłożono na raty. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że przedmiotowa działka została nabyta w trybie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), a zatem na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. znajdują w sprawie zastosowanie art. 136 i 137 u.g.n. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto Rzeszów domagając się stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 września 1992 r., ponieważ lokalizacja obiektów handlowych nie stanowiła w tamtym czasie celu publicznego. Dlatego działka nie powinna podlegać aktualnie zwrotowi. Zarzucono również naruszenie art. 2, 31 ust. 3, 64 art. 1, 2 i 3 w zw. z art. 165 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgłoszono postulat zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej, ponieważ rozszerzono nią przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych na podstawie ustawy z 1985 r. nieruchomości nie tylko na rzecz Skarbu Państwa, ale również gmin, które w tamtym czasie nabywały nieruchomości w drodze "zwykłego" obrotu cywilnoprawnego, nie będąc zagrożone obowiązkiem zwrotu nabywanych nieruchomości. Obowiązek taki pojawił się dopiero wskutek powołanej nowelizacji, stanowiącej po części realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08, przy czym Gmina nie uzyska za zwracaną przedmiotową nieruchomość ceny rynkowej, którą zapłaciła podczas jej nabycia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, jakoby nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami naruszała postanowienia Konstytucji RP. Postanowieniem z 18 kwietnia 2014 r. organ na mocy art. 9 u.g.n. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W uzasadnieniu podał, że skarga podlegała uwzględnieniu z powodów odmiennych, niż zgłoszone w skardze, chociaż nawiązujących do niektórych z nich. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest zwrot działki zbytej na rzecz Gminy aktem notarialnym z dnia [...] września 1992 r. Z treści tego aktu wynika, że zgodnie z oświadczeniem Gminy, sprzedaż działki nastąpiła na cele uzasadniające jej wywłaszczenie, gdyż działka 22/5 nabywana była do zasobu gruntów miasta Rzeszowa pod lokalizację obiektów handlowych i usługowych (§ 5 aktu notarialnego). Umknęła jednak uwadze organów inna okoliczność wskazana w akcie, że w dziale III Księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wpisane były ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa odnośnie działek nr 22/2 i 98/6. Kwestię tę Sąd I instancji uznał za istotną ze względu na przepisy obowiązującej w dacie nabycia nieruchomości ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, według której możliwość zawarcia umowy poprzedzała ewentualne postępowanie wywłaszczeniowe (art. 46 ust. 1 i 3), a zgodnie z art. 47 ust. 1 wywłaszczenie nieruchomości polegało na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jednakże mogło być tak, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy z 12 marca 1959 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 z późn. zm.). Przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy dopuszczał wyraźnie możliwość zawarcia umowy w toku postępowania wywłaszczeniowego. Wyjaśnienie tych okoliczności Sąd I instancji uznał za istotne ze względu na fakt, że nabycie nieruchomości do zasobu gminy nie przesądza o tym, że nieruchomość była nabywana w celach, na które mogła być wywłaszczona. Za wątpliwe Sąd I instancji uznał także ustalenia odnoszące się od przeznaczenia działki w planie miejscowym. Rzeczoznawca na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego przyjęła, że dawna działka 22/5 według obowiązującego w dacie jej nabycia przez Gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Rzeszowa, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Rzeszowa Nr [...] z [...] czerwca 1992 r. znajdowała się na terenach przeznaczonych pod lokalizację obiektów handlowych i usługowych. Tymczasem próba umiejscowienia spornej działki na części graficznej planu wskazuje raczej na jej położenie na terenach oznaczonych symbolem ZP, które były przeznaczone pod budowę obiektów związanych z funkcją nowoutworzonej Kurii Diecezjalnej, które po uwzględnieniu uwarunkowań ekologicznych mogły być zlokalizowane w sąsiedztwie Katedry od strony północnej lub wschodniej w tym konturze. Przedstawiona zaś koncepcja zagospodarowania działki domów handlowych [...] w Rzeszowie z 18 lutego 1988 r. wydaje się dotyczyć innych nieruchomości, zlokalizowanych przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. Tereny te były rzeczywiście oznaczone symbolem KS jako przeznaczone pod lokalizację obiektów handlowo-usługowych, Państwowej Straży Pożarnej oraz targowiska bazarowego z parkingiem na około 1 000 miejsc. Działka nr 22/5 była zaś położona bliżej ulicy [...]. W tej sytuacji za konieczne Sąd I instancji uznał jednoznaczne ustalenie, na jakich terenach była położona nabywana działka według wówczas obowiązującego m.p.z.p., co mogłoby pomóc wyjaśnić, czy w istocie uchwała Nr [...] Rady Miasta Rzeszowa z [...] listopada 1990 r. w zakresie § 2 pkt 6 rzeczywiście dotyczyła dawnej działki 22/5. W świetle analizy aktualnych map znajdujących się w aktach oraz dawnego m.p.z.p. Miasta Rzeszowa, w tym jego części graficznej można bowiem poddawać w wątpliwość ustalenia organów w zakresie nabycia na cele uzasadniające wywłaszczenie. Zdaniem Sądu kwestia niedostatecznego wyjaśnienia sprawy dotyczy także sytuacji majątkowej osób żądających zwrotu nieruchomości. W konkluzji Sąd I instancji podał że luki w materiale dowodowym wskazują na naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie dokonały także oceny materiału dowodowego, co uzasadnia zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Takie naruszenia można badać dopiero wtedy, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy. Za przedwczesne uznano także zwracanie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjność przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził nadto, że kwestionowany przez Gminę przepis art. 1 pkt 2 ustawy z 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r. poz. 1429) nie budzi wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP. Jest on wyrazem równości wobec prawa podmiotów, na rzecz których wywłaszczono nieruchomości. W skardze kasacyjnej Gmina Miasto Rzeszów zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponownie zwrócono się o rozważenie podstaw do wystąpienia na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem co do zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn (w brzmieniu zarówno przed jak i po 3 stycznia 2013 r.) z przepisami Konstytucji RP wymienionymi w pkt 1 zarzutów kasacyjnych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1/ art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez jego zastosowanie, podczas gdy jest on sprzeczny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 z art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji; 2/ art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że zbędność nieruchomości nabytej przez gminę na cel publiczny na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co do której stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało wprowadzone z dniem 3 stycznia 2013 r., może nastąpić przed datą 3 stycznia 2013 r. Zdaniem skarżącej Gminy, zasada demokratycznego państwa prawa i wynikająca z niej zasada niedziałania prawa wstecz, zasada ochrony własności równej dla wszystkich, zasada ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wymaga, by początek obydwu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. liczyć z dniem 3 stycznia 2013 r. Wskazano, że zbędność jakiejkolwiek nieruchomości w Polsce nabytej przez gminę na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jeszcze nie nastąpiła; 3/ art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że cel publiczny, na który nabywana jest nieruchomość może być poszukiwany poza aktem, który był podstawą nabycia. Skarżąca Gmina uważa, że cel ten wyznacza tylko i wyłącznie akt, który był podstawą nabycia i nie można tego zmienić poszukując innych celów, które mogły uzasadniać nabycie nieruchomości przez gminę; 4/ art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji przez przyjęcie, iż chwila wywłaszczenia nie wyznacza katalogu dopuszczalnych celów, na które wywłaszczenie jest możliwe. Skarżąca Gmina przyjmuje, że katalog ten może być ustalany wyłącznie na podstawie ustawy obowiązującej w chwili wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Konstytucji RP. Tymczasem wyrok Sądu I instancji został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ze wskazaniem na naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego. Sąd I instancji wprost przy tym zastrzegł, że za przedwczesne uważa odnoszenie się do kwestii naruszenia prawa materialnego, pozostawiając jego interpretację i stosowanie poza zakresem przeprowadzonych rozważań. Oczywiście zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego i przedmiot ustaleń dowodowych pozostają w związku z przepisami prawa materialnego ze względu na fakt, że te ostatnie określają przesłanki zastosowania przepisów prawa materialnego. Nie oznacza to jednak, że skarga kasacyjna w stosunku do wyroku uwzględniającego skargę ze wskazaniem na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania może odnieść skutek w przypadku zgłoszenia wyłącznie zarzutów naruszenia prawa materialnego, bez ich połączenia z powołanymi przez Sąd I instancji przepisami przepisów postępowania, czy bez wskazania na bezzasadność stanowiska Sądu I instancji co do faktu naruszenia i oceny jego wpływu na rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd I instancji nie przesądził oceny materiału dowodowego, jaki winien być zebrany i wniosków z tego materiału wynikających. Trzeba też wskazać, że Sąd I instancji bynajmniej nie przyjął, że w przypadku nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego, zwarta umowa nie stanowi podstawy do określenia celu nabycia nieruchomości. Istnieje natomiast różnica pomiędzy wskazaniem w umowie celu nabycia, a kwalifikacją tego celu jako podstawy uzasadniającej wywłaszczenie, co ma swoje źródło nie w woli stron, lecz w obowiązujących przepisach prawa. Sąd I instancji stwierdził, że wątpliwości budzi ustalenie, iż umowa została zawarta w celu uzasadniającym wywłaszczenie nieruchomości, co jest zgodne z zarzutami strony skarżącej kasacyjnie. Skoro zatem zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to zarzuty skargi kasacyjnej wyłącznie wskazujące na wadliwość wykładni lub zastosowania prawa materialnego nie mogły odnieść skutku. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.