I OSK 3108/23

Dnia 25 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2745/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2022 r, nr DO-II.7610.257.2021.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2745/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2022 r, nr DO-II.7610.257.2021.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii (dalej też Minister, decyzja Ministra z 2022 r.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia z 15 czerwca 2021 r. (sprostowaną postanowieniem Wojewody z 21 lipca 2021 r.) odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] S.A. w Warszawie (dalej jako "skarżąca" lub "[...] ") prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Katowicach, obręb 4 Dąbrówka Mała, obejmującego działki nr: [...] o pow. 576 m2, nr [...] o pow. 3124 m2, nr [...] o pow. 4834 m2, nr [...] o pow. 3516 m2, nr [...] o pow. 1576 m2, nr [...] o pow. 1627 m2 i nr [...] o pow. 1921 m2. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2022r. poz. 2542 ze zm., dalej: "ustawa z dnia 8 września 2000 r."). Minister wyjaśnił, że w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Śląskiego z dnia 15 czerwca 2021 r. nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] były własnością Skarbu Państwa. W ocenie Ministra żaden ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził jednak, zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r., posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe omawianego gruntu Skarbu Państwa położonego w Katowicach - czyli druga z przesłanek koniecznych do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez PKP w trybie art. 34 ww. ustawy komercjalizacyjnej - nie została spełniona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] S.A. w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zasadnie organy przyjęły, że w dniu 5 grudnia 1990 r. wnioskowane działki nie znajdowały się w posiadaniu [...], czyli w stosunku do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając : I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; dalej jako u.PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż [...] S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] stowarzyszenie [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., to dopuściły się także naruszeń procedury. W konsekwencji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego PKP spełnia przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r.: "Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.". Sąd I instancji trafnie wskazał, że przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa (w niniejszej sprawie były) oraz, że Polskie Koleje Państwowe musi wykazać posiadanie omawianego gruntu (wszystkich wnioskowanych działek) na dzień 5 grudnia 1990 r. - czyli spełnić drugą z przesłanek koniecznych do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez PKP w trybie art. 34 ww. ustawy komercjalizacyjnej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowe siedem działek w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz obecnie stanowiło własność Skarbu Państwa, zaś podstawą ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa jest: w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla dz. nr [...] wpis prawa własności Skarbu Państwa ujawnionego w księdze wieczystej dawnej [...] W. L. [...]; w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla dz. nr [...] umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 15 listopada 1978 r. Rep. A Nr [...] oraz decyzja Geodety Miejskiego w Katowicach nr G.09.8222/4/50a/89 z dnia 27 stycznia 1989 r.; w księdze wieczystej nr [...] 5 prowadzonej dla dz. nr [...] umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 15 listopada 1978 r. Rep. A Nr [...] oraz decyzja Geodety Miejskiego w Katowicach nr G.09.8222/4/50a/89 z dnia 27 stycznia 1989 r., w księdze wieczystej [...] prowadzonej dla dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 27 kwietnia 1981 r. Rep. A Nr [...] oraz decyzja Geodety Miejskiego w Katowicach nr G.09.8222/4/50a/89 z dnia 27 stycznia 1989 r. Jednocześnie, z akt sprawy wynika, że decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w Katowicach z dnia 1 września 1983 r. przekazano na rzecz Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w użytkowanie terenu położonego w Katowicach przy ul. [...] z przeznaczeniem pod realizację II etapu Pracowniczych Ogrodów Działkowych obejmujący m.in. dz. nr [...] (oznaczoną w tej decyzji jako dz. nr [...], podczas gdy dotyczy dz. nr [...], co potwierdza m.in. decyzja Urzędu Miejskiego w Katowicach z 1989 r. znak G.09.8222/4/50a/89), nr [...] (oznaczoną w tej decyzji jako dz. nr [...], podczas gdy dotyczy dz. nr [...], co potwierdza m.in. decyzja Urzędu Miejskiego w Katowicach z 1989 r. znak G.09.8222/4/50a/89), nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. A zatem bezspornie – działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały przekazane PKP w zarząd na podstawie ww. decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w Katowicach z dnia 1 września 1983 r., czyli w odniesieniu do tych działek nie została zatem spełniona przesłanka z art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. prawidłowo także zaakceptował Sąd I instancji stanowisko organów odnośnie niespełnienia przesłanek do uwłaszczenia także działki nr [...], bowiem skarżąca nie wykazała, w sposób prawem przewidziany, że działka ta znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP. Stwierdzenie posiadania przez [...] S.A. gruntu Skarbu Państwa następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Dokumenty wymienione w cytowanym przepisie to: 1) odpis z księgi wieczystej, zaświadczenie z księgi wieczystej zamkniętej lub ze zbioru dokumentów dla nieruchomości, jeżeli treść takiego odpisu lub zaświadczenia świadczy o posiadaniu gruntów przez PKP, 2) wypis z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), 3) wypis z ewidencji środków trwałych, prowadzonej przez przedsiębiorstwo PKP, dotyczący budynków, budowli lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem, 4) umowa najmu, dzierżawy, użyczenia lub inna umowa, 5) decyzja lokalizacyjna, 6) pozwolenie na budowę, 7) dokument poświadczający fakt ponoszenia przez PKP opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości, 8) inne dokumenty potwierdzające realizację inwestycji na posiadanym gruncie i świadczące o poniesieniu przez PKP własnych środków finansowych na finansowanie budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz modernizacji lub likwidacji budynków, innych urządzeń i lokali, w szczególności takie, jak sprawozdania dotyczące finansowania inwestycji (a), decyzje o przekazaniu środków finansowych na inwestycje (b), umowy o współfinansowaniu kosztów inwestycji (c), orzeczenia i protokoły z badania bilansów (d). Jak już wcześniej wykazano, działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały przekazane [...] w Warszawie w zarząd na podstawie ww. decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w Katowicach z dnia 1 września 1983 r., znak: ZGT.III/63/2/83. Nie jest to żaden z enumeratywnie wymienionych w ww. paragrafie dokumentów, w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa. W aktach znajdują się także: -decyzja Urzędu Miejskiego w Katowicach z dnia 5 stycznia 1988 r. ustalającą z dniem 1 stycznia 1986 r. Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych Katowice opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako m. in. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Jednakże rację należy przyznać organom i Sądowi I instancji, że decyzja ustalająca opłatę nie może być utożsamiana z dokumentem poświadczającym fakt ponoszenia przez PKP tej opłaty; -oświadczenie z dnia 29 kwietnia 2021 r. osób upoważnionych do składania oświadczeń woli w imieniu [...] S.A. pani [...] - Zastępcy Dyrektora ds. Eksploatacji oraz pana [...] - Naczelnika Wydziału Geodezji i Regulacji Stanów Prawnych, iż [...] w Warszawie na dzień 5 grudnia 1990 r. ponosiło opłaty z tytułu zarządu działką nr [...], obręb Dąbrówka Mała w Katowicach - jednak także i w tym przypadku treść oświadczenia nie może automatycznie zastąpić dowodu potwierdzającego ponoszenie tej opłaty, czyli nie zastępuje dokumentu, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzania z dnia 3 stycznia 2001 r. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miejskiego w Katowicach Wydziału Gospodarki Mieniem z dnia 27 maja 2021 r., zawierające informację, iż Wydział Podatków i Opłat Lokalnych nie posiada dokumentacji podatkowej spółki [...] S.A. w zakresie podatku za rok 1990. Zasadnie zatem powodem odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego wskazanego gruntu wymienionych działek był fakt, że Skarżąca nie wykazała, by była w posiadaniu spornych działek na dzień 5 grudnia 1990 r., zaś wykazanie przesłanki posiadania gruntu jest podstawą dla możliwości stwierdzenia nabycia jego użytkowania wieczystego w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji. Żaden bowiem ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r., posiadania na dzień 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe gruntu Skarbu Państwa położonego w Katowicach, obręb 4 Dąbrówka Mała, obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło zatem do naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak również art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Skarżąca ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, a także że nie dokonano właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP - nie wskazując jakichkolwiek dowodów przemawiających za prezentowanym przez nią stanowiskiem. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącej są gołosłowne, niemające oparcia w aktach sprawy. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania: [...] stowarzyszenie [...] – kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast przepisy art. 200–210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. I OSK 3234/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).