I OSK 3110/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.Ż. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2023r., sygn. akt I SA/Wa 43/23 w sprawie ze skarg H.Ż. i M.K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2022r. nr DPS-I.4133.14.2022.AM w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2023 r. I SA/Wa 43/23, oddalił skargi H.Ż. i M.K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2022 r. nr DPS-I.4133.14.2022.AM w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H.Ż. i M.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie: a) art 68 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.) poprzez uznanie, iż pod adresem w S. przy ul. "[...]" skarżący prowadzili placówkę zapewniająca całodobową opiekę, podczas gdy ustalona ustawą definicja powyższej instytucji określa warunki konieczne do jej uznania, nie pozostające w zgodzie z poszczególnymi umowami zawartymi z osobami trzecimi przez skarżących, nie działających wspólnie i w porozumieniu; b) art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że organ uprawniony był do nałożenia kary na skarżących z uwagi na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia, podczas, gdy organ nie był uprawniony do nałożenia kary na skarżących, z uwagi na fakt, że nie prowadzili oni domu całodobowej opieki i nie podlegali obowiązkowi uzyskania zezwolenia; 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek przyjęcia ustaleń dokonanych przez organ administracyjny pomimo naruszenia rażącego przepisów: a) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegająca na uznaniu na podstawie komasacji w budynku osób w podeszłym wieku o prowadzeniu placówki opiekuńczej, podczas gdy zgromadzone w sprawie dowody, w szczególności zawarte przez skarżącego ad 1 umowy najmu z osobami tam zamieszkującymi, wynikające z niej obowiązki wobec wymienionych jedynie co do świadczenia w zakresie możliwości zamieszkania oraz umowy zawarte przez skarżącą ad 2 w zakresie częściowej opieki wykluczają możliwość prowadzenia przez wymienionych wspólnie placówki; b) art. 7, 77 § 1 oraz art 80 k.p.a. poprzez niewystarczające rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz dowolne, sprzeczne ze stanem faktycznym uznanie, iż skarżący wspólnie prowadzili placówkę zapewniająca całodobową opiekę, podczas gdy wbrew twierdzeniom Sądu brak jest jakichkolwiek dowodów na wzajemne współdziałanie, zaś przyjęcie konstrukcji współsprastwa na podstawie art 18 kodeksu karnego wymaga ustalenia istnienia zamiaru obu stron w chwili podpisywania umów, co nie zostało wykazane, zaś postawa skarżącego H.Ż., który rozwiązał umowę najmu z M.1 [powinno być M.] K. w momencie zgłoszenia zastrzeżeń przez organ nadzoru przeczy stawianej w uzasadnieniu wyroku tezie; c) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz dowolne, sprzeczne ze stanem faktycznym uznanie, iż w pomieszczeniach przebywają osoby niepełnosprawne wymagające całodobowej opieki podczas gdy z dostarczonych zaświadczeń lekarskich wynika, że osoby wymagają jedynie pomocy drugiej osoby przy wykonywaniu niektórych czynności z zakresu samodzielnej egzystencji; 3. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególności naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art 680 k.c. w zakresie dyskryminacji i braku równouprawnienia w życiu społecznym i gospodarczym oraz swobody zawierania umów najmu poprzez uznanie wynajmu pomieszczeń osobom starszym za prowadzenie placówki całodobowej opieki, podczas gdy dokonanie powyższych czynności było jedynie realizacją przez wynajmującego przytoczonych powyżej zasad i praw. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej oraz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnieśli też o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – "p.p.s.a." - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art 80 k.p.a. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika bowiem, że w budynku przy ul. "[...]" w S. prowadzona była placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku. W sposób dobitny świadczą o tym zgromadzone w sprawie dowody, które Sąd I instancji opisał i ocenił na str. 14-16 uzasadnienia, podzielając ustalenia dokonane przez organy. Z ustaleń tych wynika kto i w jakim stanie przebywał w poszczególnych pokojach i na jakich zasadach pobyt ten się odbywał. Jedynie dla przykładu można przytoczyć ustalenia dotyczące dwóch pomieszczeń: "W pokoju oznaczonym nr 8 przebywała jedna kobieta w wieku ponad 80 lat, leżąca w łóżku rehabilitacyjnym. Kontakt słowno-logiczny z ww. osobą był niemożliwy. Kobieta nie reagowała na przywitanie, ani na próby nawiązania rozmowy. Jak wynikało z informacji Pani M.K., ww. osoba wymagała karmienia. Przy łóżku znajdowały się opakowania z pieluchomajtkami dla osoby dorosłej. Przy pokoju znajdowała się łazienka z WC i prysznicem z zasłonką. Przed drzwiami do WC znajdowało się krzesło sanitarne, natomiast pod prysznicem krzesło kąpielowe. W pokoju oznaczonym nr 7 przebywały dwie kobiety w podeszłym wieku: pierwsza - ponad 70 lat, druga - ponad 80 lat. Pierwsza z kobiet leżała w łóżku rehabilitacyjnym, wyposażonym w uchwyt do podciągania. Przy jej łóżku zawieszony był cewnik. Kontrolujący nawiązali z kobietą kontakt słowny. Mieszkanka w rozmowie z kontrolującymi podała swoje imię i nazwisko, wiek, datę od kiedy przebywa w placówce, poinformowała że ma problemy z samodzielnym poruszaniem się i w związku z tym korzysta z pomocy opiekunek. Ww. osoba wyraziła zadowolenie ze świadczonej opieki. Druga z kobiet siedziała w fotelu. Kontakt słowno-logiczny był z nią utrudniony. Kobieta miała problem zarówno z niedosłuchem, jak i ze zrozumieniem sensu kierowanych do niej wypowiedzi, a jej odpowiedzi były krótkie, jednowyrazowe i nie w pełni świadome. Mieszkanka przedstawiła się samodzielnie, ale nie potrafiła wskazać daty przybycia do placówki. Kontrolujący zauważyli, że ww. osoba miała trudności w samodzielnym poruszaniu się. Podczas przemieszczania się do toalety korzystała z chodzika oraz pomocy opiekunki" (str. 2 uzasadnienia wyroku). Już tylko ten fragment ustaleń świadczy o tym, że mieliśmy do czynienia z osobami wymagającymi całodobowej opieki i były to osoby niepełnosprawne, przewlekle chore i w podeszłym wieku. Z faktu, że kompleksowe usługi świadczone wobec osób tam przebywających zostały rozdzielone, gdyż H.Ż. formalnie wynajmował jedynie pomieszczenia, a M.K. sprawowała odpłatną opiekę, nie można wnioskować, że – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – wyklucza to prowadzenie przez skarżących kasacyjnie wspólnie placówki. Należy sobie bowiem zadać proste pytanie, czy sam najem lokali dla osób tam przebywających byłby możliwy bez opieki nad nimi? Na tak postawione pytanie jest tylko jedna, negatywna odpowiedź. Zawierając umowy najmu H.Ż. musiał mieć też świadomość, z kim je podpisuje, nawet jeśli umowy te podpisywali członkowie rodzin osób wymagających opieki. Tym bardziej, że umowę najmu na jedno z pomieszczeń zawarł również z M.K. Opieka i czerpanie z niej korzyści ekonomicznych nie byłaby też możliwa bez zapewnienia podopiecznym możliwości przebywania w placówce. Tego rodzaju sytuacje nie są precedensowe i zostały już ocenione przez judykaturę. Wyjaśniono już bowiem, że "Jeżeli w danym budynku świadczy się osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, cały pakiet usług określonych w art. 68 ust. 1 u.p.s. należy uznać, że jest to placówka w rozumieniu art. 67 ust. 1 powołanej ustawy, do prowadzenia której wymagane jest zezwolenie" (wyrok NSA z 20.11.2019 r. I OSK 3119/18, LEX nr 2768694). Ponadto, w zbliżonych okolicznościach orzecznictwo przyjęło, że "Skarżąca, pomimo świadomości odnośnie regulacji prawnych dotyczących prowadzenia placówki takiej jak przedmiotowa, formalnie rozdzieliła prowadzoną działalność na wynajem pokoi, którą prowadziła osobiście i na działalność w zakresie opieki prowadzonej przez jej syna. Taki zabieg słusznie został uznany za próbę ominięcia obowiązków prawnych w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku" (wyrok NSA z 26.05.2020 r. I OSK 1389/19, LEX nr 3052241). Z pewnością natomiast M.K. miała świadomość regulacji prawnych dotyczących prowadzenia placówki opiekuńczej, skoro sama stwierdziła, że posiada w tym zakresie przeszkolenie (str. 4 uzasadnienia wyroku), a mieszkanki pokoju nr 5 poinformowały, że wcześniej przebywały w placówce prowadzonej przez M.K. za zezwoleniem Wojewody (str. 2 wyroku). Do tego typu ocen zbędne było też odwoływanie się przez Sąd I instancji do art. 18 k.k., co nie zmienia faktu, że sama ocena okoliczności sprawy była poprawna. W tej sytuacji żadnego wpływu na wynik sprawy nie miał też fakt, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 32 Konstytucji w zw. z art 680 k.c. (zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.). Art. 680 k.c. stanowi, że "Do najmu lokalu stosuje się przepisy rozdziału poprzedzającego, z zachowaniem przepisów poniższych." Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, co z tego przepisu miałoby wynikać dla skarżących kasacyjnie, a z pewnością z obydwu przepisów nie można wywieść zasady swobody umów, o której mowa w zarzucie i która i tak ze względu na regulację zawartą w art. 67 ust. 1 u.p.s. podlegałaby ograniczeniu. Uzasadnienie tego zarzutu, poza zacytowaniem treści przepisów, nie jest w żaden sposób przekonujące w zakresie zasad wynikających z powołanego przepisu Konstytucji. Odniesienie się natomiast do pierwszego zarzutu opartego na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie jest możliwe z uwagi na brak jego precyzji. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Musi więc odpowiadać określonym wymaganiom m.in. co do sposobu stawiania zarzutów. Spełnienie tych wymagań decyduje w dużym stopniu o jej skuteczności, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Powoduje to konieczność precyzyjnego wskazania, które przepisy prawa zostały naruszone i na czym naruszenie polegało. "Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia" (wyrok NSA z 21.05.2025 r. I OSK 1037/22, LEX nr 3905315). W tej sprawie natomiast granice zaskarżenia nie zostały sprecyzowane, bowiem art. 68 u.p.s. składa się z kilkunastu ustępów, a niektóre z nich dzielą się jeszcze na punkty i litery, wobec czego do tak skonstruowanego zarzutu nie sposób się odnieść. Przy czym sam art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest przepisem postępowania, o charakterze wynikowym, i tylko w powiązaniu z konkretnym przepisem "materialnym" mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną. Natomiast wobec bezskuteczności zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i tym samym braku skutecznego podważenia ustaleń faktycznych i ich oceny, nieusprawiedliwiony był także zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż jak lapidarnie ujęto to w jednym z orzeczeń: "Jeśli placówka zapewniająca całodobową opiekę nie ma wymaganego przepisami o pomocy społecznej pozwolenia na działalność, wojewoda nakłada na nią sankcję" (wyrok NSA z 7.03.2017 r. I OSK 1892/15, LEX nr 2237326). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.