I OSK 3115/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K., A. Z., A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 394/18 w sprawie ze skargi H. K., A. Z., A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy P. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 394/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K., A. Z., A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Burmistrz P. orzekł o ustaleniu odcinków granic nieruchomości (KW [...]) stanowiącej własność Gminy P., położonej w P., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...]. numerem działki [...] z nieruchomością: 1. stanowiącą własność Skarbu Państwa, bez urządzonej księgi wieczystej, położoną w P., gmina P., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...]. numerem działki [...] na odcinku od punktu nr [...] do punktu nr [...], 2. stanowiącą współwłasność A. B.w udziale do 809/1000 części, J. i Z. małż. S. w udziale do 145/1000 części oraz H. K. w udziale 46/1000 części (KW [...], dawna [...]), położoną w P., gmina P., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...]-P. numerem działki [...]na odcinku od punktu nr [...] do punktu nr [...], 3. stanowiącą własność Gminy P. (KW [...]), położoną w P., gmina P., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...]. numerem działki [...] na odcinkach od punktu nr [...], przez punkt nr [...] do punktu nr [...], 4. stanowiącą własność Miasta S., bez urządzonej księgi wieczystej, położoną w S., gmina S., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], Nad O. [...] numerem działki [...] na odcinkach od punktu nr [...], przez wznowiony punkt nr [...] do punktu nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2015 r. pełnomocnik A. B., A.Z., J.S., Z.S. i H. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. A. B., A. Z., J. S., Z. S. i H.K. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej również jako "k.p.a.") oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.; dalej również jako "p.g.k.") po rozpatrzeniu wniosku A. B., A. Z., J. S. i H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosły A. B., A. Z. oraz H. K. Skarżący jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. ustalającej granice nieruchomości wskazali przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu rację miał organ, który ustalił brak podstaw do unieważnienia ww. decyzji Burmistrza P. przyjmując, że rodzaj i charakter podniesionych przez stronę zarzutów w żaden sposób nie mógł stanowić o konieczności wzruszenia w tym trybie nadzwyczajnym spornej decyzji. Sąd I instancji zgodził się z organem, że wskazane przez skarżących - jako podstawa nieważności decyzji - kwestie w istocie można zakwalifikować do przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, który jest zupełnie odrębnym trybem nadzwyczajnym wzruszenia ostatecznej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły A. B., A.Z., H. K. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciły mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 k.p.a. przez uznanie, że organ właściwie uznał, iż Burmistrz P. był właściwym organem do ustalenia granicy nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położonej w P.; b) art. 31 ust. 2 i 3 p.g.k. w związku z § 3 - § 7 i § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości przez przyjęcie, że organ właściwie uznał, iż ustalenie granic w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...] nastąpiło zgodnie z ww. przepisami prawa oraz z zachowaniem właściwej gradacji dowodów; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędną ocenę, iż prawidłowe było zakwalifikowanie przez organ zarzutu naruszenia przepisów o właściwości jako przesłanki warunkującej wznowienie postępowania a w konsekwencji oddalenie skargi; b) art. 141 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną ocenę, iż prawidłowe było zakwalifikowanie przez organ zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako przesłanki warunkującej wznowienie postępowania a w konsekwencji oddalenie skargi; c) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 31 ust. 2 i 3 p.g.k. przez uznanie, że organ prawidłowo przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenie prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy sąd I instancji winien skargę uwzględnić a zaskarżoną decyzję organu uchylić; d) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 przez uznanie, że organ prawidłowo przyjął, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przesłanka naruszenia przepisów o właściwości, a tym samym Decyzja Burmistrza P.z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...]została wydana przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji publicznej i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy sąd I instancji winien skargę uwzględnić a zaskarżoną decyzję organu uchylić; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 12 § 1, 75 § 1 i 78 § 1, 77 § 1, 84 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż Organ naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie polegało w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a co szczególnie istotne pominięciu przy rozstrzyganiu dokumentów zawnioskowanych i załączonych przez Skarżących, jak też nieuwzględnieniu innych wniosków dowodowych, w tym wniosku o powołanie biegłego; f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - niedokonanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny stanu faktycznego ustalonego przez Organ, w sytuacji w której Skarżący zarzucali nieprawidłowości co do ustaleń stanu faktycznego (w szczególności w zakresie nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie powołania biegłego) a w konsekwencji brak możliwości weryfikacji w oparciu o jakie ustalenia faktyczne Sąd I instancji dokonał rozstrzygnięcia, - nie odniesienie się przez Sąd I instancji w części do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez Organ, jak też lakoniczny i ogólnikowy sposób odniesienia się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku. Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (w tym uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...]i uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...]kwietnia 2016 r., znak: [...]), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Skarżące kasacyjnie ponadto wniosły o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i oświadczyły, że zrzekają się rozprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie o skarżącego na rzecz uczestnika - Gminy P. zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Zdaniem NSA taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru oraz Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu. Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej, jakim jest postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, nie jest kolejną – trzecią instancją administracyjną. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie. Podniesione w skardze do WSA oraz w skardze kasacyjnej zarzuty mają w większości charakter formalny i wiążą się z wadami postępowania, zgromadzeniem materiału dowodowego. W tym kontekście całkowicie bezpodstawne są zarzuty naruszenia art.7, art.12 § 1, art.75 § 1 i art.78 § 1, art.77 § 1, art.84 § 1 - zwłaszcza w kontekście zarzutu, iż organy administracyjne nie uwzględniły składanych wniosków dowodowych, w tym wniosku o powołanie biegłego. Jak wskazano wyżej przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie weryfikacja zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a nie ponowne prowadzenie postępowania zwykłego i jego merytoryczne rozstrzyganie poprzez dokonywanie rozgraniczenia. W konsekwencji nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a., który to przepis w pełni znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartych w tych przepisach przesłanek stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wyjaśnić przy tym należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. W tym kontekście jako całkowicie nieuzasadnione jawią się zarzuty naruszenia art.156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 2 i 3 p.g.k. w związku z § 3 - § 7 i § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego prowadzonego w trybie zwykłym, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010r., I OSK 1472/09). Wskazane w toku postępowania oraz w skardze kasacyjnej okoliczności i formułowane na ich podstawie zarzuty nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Burmistrz P. wydał z rażącym naruszeniem art. 31 ust. 2 i 3 p.g.k. w związku z § 3 - § 7 i § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Wskazane zarzuty mogły być co najwyżej weryfikowane w postępowaniu odwoławczym lub wznowieniowym. W konsekwencji bezpodstawny jest zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej zasadnie organy administracyjne oraz Sad I instancji jednoznacznie oceniały oraz informowały wnioskodawców oraz ich fachowego pełnomocnika, że w zasadzie większość podnoszonych okoliczności np. co do naruszenia art.24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 k.p.a. są zarzutami, które podlegają weryfikacji wyłącznie w trybie wznowienia postępowania, a więc art.145 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 3 k.p.a., który w tym postępowaniu nie stanowił podstawy orzekania przez organy administracyjne oraz Sąd I instancji oraz w ogóle nie mógł być stosowany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednoznacznie podkreślić należy, że przesłanki wznowienia postępowania, a na takie powołują się skarżący kasacyjnie nie mogą być przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym. Wreszcie z treści podniesionych zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie nie rozróżnia pomiędzy zarzutem braku właściwości a zarzutem wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy prawa. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z przesłanką stwierdzenia nieważności, to w drugim przypadku jest to przesłanka wznowienia postępowania. Błędna jest cała argumentacja zawarta w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z brzmienia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważna jest decyzja, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Otóż Burmistrz P. był organem właściwym do prowadzenia i orzekania w sprawie rozgraniczenia, co jasno wynikało z obowiązujących w chwili wydania weryfikowanej decyzji (i nadal ma miejsce). Zgodnie z ugruntowanym od kilkudziesięciu lat w doktrynie i orzecznictwie poglądem organy administracyjne, a zwłaszcza organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego mogą orzekać w sprawach ich dotyczących, a zatem orzekać "we własnej sprawie", a jedynie nie przysługuje im statut strony w takim postępowaniu tj. nie mogą się odwoływać, czy składać skarg do sądu administracyjnego. W konsekwencji oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia podstawowe kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek Gminy P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo skarżącemu - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W żadnym w tych przypadków zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje uczestnikowi postępowania.