I OSK 3119/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 733/15 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność O. S.A. z/s w W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. S.A. z siedzibą w W. na rzecz J. J. kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 733/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. na bezczynność O.. z siedzibą w W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej: (1) zobowiązał O.. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w części dotyczącej przesłania kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji budowy linii telekomunikacyjnej, protokołów z odbioru wybudowanej linii przesyłowej i planów zagospodarowania z mapkami na których naniesiono wybudowane linie; (2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (3) oddalił skargę co do pozostałej części wniosku skarżącego z dnia [...] r. oraz (4) zasądził od O.. na rzecz skarżącego kwotę 357,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia [...] r., skarżący J. zwrócił się z wnioskiem do T. . z siedzibą w W. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji budowy linii telekomunikacyjnej, protokołów z odbioru wybudowanej linii przesyłowej (oprócz samej decyzji) i planów zagospodarowania z mapkami, na których naniesiono wybudowane linie oraz podanie dokładnej daty posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych, stanowiących fragment napowietrznej sieci rozdzielczej oraz wyjaśnienie czy od chwili wybudowania (posadowienia) ww. urządzeń telekomunikacyjnych zmieniano ich położenie, czy też dokonywano gruntownych remontów - na działce nr [...]położonej w obrębie [...], jedn. Ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...], a stanowiącej jego własność. W odpowiedzi na powyższe O. pismem z dnia [...]r. wskazała, że na działce tej zostały wybudowane i zinwentaryzowane w [...]r. kable miedziane doprowadzające m.in. usługi telefoniczne do posesji [...]i od chwili wybudowania nie zmieniano linii doziemnej. W dalszej części stwierdzono, że będąca w posiadaniu spółki dokumentacja paszportyzacyjna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i nie jest udostępniana osobom trzecim. W skardze skarżący zarzucił O.. bezczynność polegającą na: 1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., 2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Wniósł o stwierdzenie bezczynności O. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie oraz w formie. W odpowiedzi na skargę O.. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie, przeprowadzenie dowodów ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego Grupy Kapitałowej T. sporządzonego na dzień [...]r. W uzasadnieniu .podała, że nie jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. O. nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w powołanym przepisie. Nie jest bowiem ani władzą publiczną, ani nie wykonuje zadań publicznych. Podmiot ten jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nie wykonuje żadnych zadań publicznych, a ponadto struktura własnościowa w jednoznaczny sposób wskazuje, że Skarb Państwa nie posiada akcji O., tym samym też nie może mieć pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z tego też powodu sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i w tej sytuacji skargę należy oddalić. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, udzielono informacji pismem z dnia [...]r. Niezależnie od powyższego przed wniesieniem skargi do sądu, skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, a ponadto żądana informacja nie stanowi informacji w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem żądane dokumenty oraz informacje mają wyłącznie związek z działalnością spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając częściowo skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga w uwzględnionej części była zasadna. Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań przytoczył przepis art. 61 Konstytucji RP oraz odpowiednie przepisy u.d.i.p. Przeprowadził wywód w zakresie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Wskazał, że O., jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd wskazał dalej, że art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Podkreślił, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, zatem cechuje je użyteczność dla ogółu. Ponadto, w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że Spółka, pomimo tego, że jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Powyższe oznacza, że wyznacznikiem decydującym o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem u.d.i.p. była właśnie realizacja zadań publicznych. Sąd pierwszej instancji za bezsporne uznał, że Spółka przed dniem wniesienia skargi do Sądu, pismem z dnia [...]r., podała skarżącemu datę posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych, stanowiących fragment napowietrznej sieci rozdzielczej oraz wyjaśniła, że od chwili wybudowania nie zmieniano ich położenia. Zatem w tej części skargę należało oddalić. Natomiast należało zobowiązać Spółkę do rozpatrzenia wniosku w części dotyczącej przesłania kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji budowy linii telekomunikacyjnej, protokołów z odbioru wybudowanej linii przesyłowej i planów zagospodarowania z mapkami na których naniesiono wybudowane linie, bowiem w tym zakresie skarżącemu nie udzielono informacji. Zaś jeśli ten element wniosku skarżącego stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, na co daje się wskazywać Spółka w piśmie z dnia [...]r., to należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd dodał ponadto, w związku z zarzutami odpowiedzi na skargę, że obowiązujące przepisy nie przewidują przed złożeniem skargi do sądu na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, obowiązku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, ani wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła O., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że O. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu tych przepisów i w konsekwencji uznanie, że przepisy u.d.i.p. mają do tej Spółki zastosowanie; 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną; 3) art. 20 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie O. względem innych podmiotów gospodarczych, które również wykonują działalność gospodarczą na użytek publiczny (społeczeństwa) opartą na powszechności świadczonych usług lecz nie są zobowiązane do udzielania informacji na podstawie u.d.i.p., co narusza konstytucyjne zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, równości wobec prawa i zakazu dyskryminowania w życiu gospodarczym. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, pomimo, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych; 2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sąd administracyjny posiada kognicję w sprawie dotyczącej rzekomej bezczynności O. w udzieleniu informacji żądanej przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości jako bezpodstawnej i nieuzasadnionej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Z uwagi na podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, stwierdzić przyjdzie, że w niniejszej sprawie powinny one zostać rozpoznane łącznie, bowiem w istocie zmierzają one do wykazania, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie podlega reżimowi u.d.i.p., a w związku z tym nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę prawną zobowiązującą przedsiębiorstwo telekomunikacyjne do udzielenia informacji publicznej stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu), to należało ocenić czy wykonuje ona zadania publiczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Ponadto Spółka jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Jak wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 ww. ustawy Spółka jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w powyższym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ww. ustawy). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić przyjdzie, że Spółka, jakkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Zatem powinna, zgodnie z trybem przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia [...] r. w zakresie określonym w sentencji zaskarżonego wyroku. Na marginesie należy wskazać, że skala działalności Spółki, jako argument przemawiający za tym, że jest to podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie może stanowić czynnika przesądzającego o powyższym w rozpatrywanej materii. Taki argument może pełnić jedynie rolę argumentu uzupełniającego. Skład orzekający przychyla się tym samym do dominujących w tym zakresie poglądów prezentowanych w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/16; z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 810/15, I OSK 1224/15, I OSK 1505/15; z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 587/15; z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I OSK 457/15; z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1752/15, I OSK 1444/15, I OSK 2415/15; z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2879/14; z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2079/14). Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez jego pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz.U. z 2013 r., poz. 490), w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl