I OSK 3137/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gimnazjum im. [...] w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 746/12 w sprawie ze skargi Gimnazjum im. [...] w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia naruszeń ustawy poprzez przywrócenie prowadzenia biblioteki szkolnej oddala skargę kasacyjną Świętokrzyski Kurator Oświaty decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] nakazał Gimnazjum im. [...] w C. usuniecie naruszeń ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez przywrócenie prowadzenia biblioteki szkolnej. Minister Edukacji Narodowej decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty z [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że w prowadzonym przez wojewódzki organ oświatowy postępowaniu ustalono, że w dniu 30 marca 2011 r. Dyrektor Gimnazjum w C. podpisał porozumienie z Dyrektorem [...] Centrum Kultury w C. w sprawie prowadzenia biblioteki szkolnej i zajęć świetlicowych w szkole. Na podstawie tego porozumienia szkoła zleciła [...] Centrum Kultury w C. prowadzenie w siedzibie szkoły biblioteki szkolnej i zajęć świetlicowych przez pracowników Centrum. Osoby prowadzące bibliotekę szkolną i zajęcia świetlicowe w szkole miały być zatrudnione przez Dyrektora Centrum na podstawie umów o prace na czas nieokreślony, miejscem świadczenia przez nie pracy miała być siedziba szkoły, a zakres ich czynności miał opracować Dyrektor Centrum. Świętokrzyski Kurator Oświaty uznał, że takie działanie szkoły narusza przepisy ustawy o systemie oświaty i na podstawie art. 34 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w drodze decyzji nakazał szkole usuniecie tych naruszeń poprzez przywrócenie prowadzenia biblioteki szkolnej przez Gimnazjum w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Minister Edukacji Narodowej wskazał, że kwestię funkcjonowania bibliotek szkolnych należy rozpatrywać uwzględniając przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W ustawie o systemie oświaty, w art. 67 ust. 1 pkt 2 wskazano, że szkoła publiczna dla realizacji celów statutowych powinna zapewnić uczniom możliwość korzystania z biblioteki. Użyte w tym przepisie "powinna" nie oznacza fakultatywności tylko obowiązek. Gdyby nie miałby to być obowiązek, a jedynie możliwość, to wzorem art. 67a ust. 1 ustawodawca zamiast określenia "powinna" użyłby określenia "może". O tym, że spełnianie warunków określonych w art. 67 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest obowiązkiem szkoły publicznej świadczy również brzmienie ust. 2 tego artykułu, stanowiącego, że niektóre wymagania określone w ust. 1 nie muszą być spełnione w szkołach dla dorosłych, co nie powinno pozostawiać żadnych wątpliwości, że w pozostałych szkołach publicznych wymagania te muszą być spełnione. W tym zakresie zatem wywody odwołującego się są nietrafne. Biblioteka szkolna jest pracownią szkolną służącą realizacji programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej i informacyjnej dzieci i młodzieży oraz kształceniu i doskonaleniu nauczycieli, a także realizacji potrzeb i zainteresowań uczniów, zadań dydaktyczno-wychowawczych szkoły, doskonaleniu warsztatu pracy nauczyciela, popularyzowania wiedzy pedagogicznej wśród rodziców oraz w miarę możliwości wiedzy o regionie. Tak więc definicja biblioteki szkolnej opiera się na dwóch kryteriach: funkcjonalnym i organizacyjnym; tylko łączne ich pojmowanie daje możliwość zaliczenia biblioteki do kategorii bibliotek szkolnych. Skutkiem działań podjętych przez szkołę jest niewątpliwe likwidacja biblioteki szkolnej jako pracowni szkolnej, a nawet więcej – jako części składowej szkoły – a także zaprzestanie zatrudniania nauczycieli-bibliotekarzy. Zdaniem organu II instancji, nie ma również racji odwołujący się kwestionując zasadność wskazania przez organ nadzoru sprzeczności działań szkoły z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Wymienione rozporządzenie jest aktem wykonawczym do art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty Przez określenie "przepis ustawy" należy rozumieć nie tylko przepis określonej ustawy ale również przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Zatem Świętokrzyski Kurator Oświaty zasadnie odwołał się także do przepisów powołanego rozporządzenia dotyczących postanowień statutu szkoły regulujących funkcjonowanie biblioteki szkolnej i zadań nauczycieli-bibliotekarzy. Odnośnie twierdzeń odwołującego się odmawiających Kuratorowi Oświaty prawa oceny formy zatrudnienia pracowników prowadzących bibliotekę szkolną tzn. czy są to nauczyciele, czy pracownicy jednostki organizacyjnej gminy, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, każda szkoła publiczna jest obowiązana zatrudniać nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach (tj. w ustawie – Karta Nauczyciela oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu ministra właściwego do spraw oświaty w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli). Zatem w celu prowadzenia biblioteki szkolnej w szkole publicznej powinien być zatrudniony nauczyciel-bibliotekarz posiadający kwalifikacje określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli. Działanie Gimnazjum spowodowało sytuację, w której w szkole prowadzi bibliotekę inna jednostka organizacyjna przy pomocy zatrudnionych przez siebie osób. Dyrektor szkoły nie jest przełożonym służbowym tych osób ani też nie sprawuje wobec nich nadzoru pedagogicznego zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja Kuratora Oświaty została wydana z przekroczeniem jego kompetencji, organ II instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, upoważniający kuratora do wydawania, w drodze decyzji, poleceń usunięcia naruszeń przepisów ustawy nie wyłącza z zakresu tego upoważnienia spraw, o których mowa w art. 34a ust. 1 tej ustawy. Kompetencje Kuratora Oświaty obejmują zatem możliwość wydawania dyrektorowi szkoły poleceń usunięcia uchybień wszystkich przepisów ustawy, bez względu na to jakich spraw dotyczą. Ocena stanu i warunków prowadzenia działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, mieści się w zakresie nadzoru pedagogicznego. Zatem kwestia prawidłowości prowadzenia biblioteki szkolnej podlega tej ocenie. Decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Dyrektora Gimnazjum im. [...] w C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 67 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Dyrektor Gimnazjum podniósł, że Minister Edukacji Narodowej nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w związku z czym decyzja nie została wydana w oparciu o wszechstronną analizę podniesionych zarzutów. Ponadto skarżący przywołał argumentację zbieżną z powołaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w sposób postulatywny (szkoła "powinna") określa zadania statutowe szkoły w ten sposób, że nakłada na szkołę powinność zapewnienia uczniom możliwości korzystania z biblioteki. Jedynym kryterium oceny prawidłowości działania szkoły jest zatem ustalenie czy uczniowie mają możliwość korzystania z biblioteki po dokonanej reorganizacji czy też takiej możliwości nie mają. Uczniowie korzystają z biblioteki szkolnej nieprzerwanie i bez żadnych przeszkód. Zadania służące realizacji programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej, informacyjnej dzieci i młodzieży, kształcenia i doskonalenia nauczycieli, realizacja potrzeb i zainteresowań uczniów, popularyzowanie wiedzy pedagogicznej są wykonywane w sposób niezakłócony. Zatem nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych stanowisko, iż skutkiem działań podjętych przez szkołę jest likwidacja biblioteki. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz przywołał argumentację wskazującą na niezasadność zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 746/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gimnazjum [...] w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] marca 2012 r. [...] w przedmiocie nakazania usunięcia naruszeń ustawy poprzez przywrócenie prowadzenia biblioteki szkolnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną skarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 34 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 34 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący wykonuje swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 5 (wyłączenie nie ma zastosowania w sprawie). W świetle art. 31 ust. 1 ww. ustawy, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa; 2) wydaje decyzje administracyjne w sprawach określonych w ustawie. Zakres sprawowanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego określa art. 33 ust. 1 tej ustawy stanowiąc, iż nadzór pedagogiczny polega m.in. na: 1) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli; 2) analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. W zakresie wymienionym w ust. 1 pkt 1 i 2 nadzorowi (o czym stanowi ust. 2 powołanego artykułu) podlega m.in. w szczególności: 1) zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami; 2) realizacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania; 3) przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach; 4) zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że kurator oświaty w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego jest uprawniony do wydawania decyzji zobowiązujących określone podmioty do usunięcia naruszeń prawa, jeżeli działalność szkoły (placówki lub organu prowadzącego) pozostaje w wyraźnej sprzeczności z postanowieniami ustawy o systemie oświaty. Przy czym posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "prowadzenia działalności" wskazuje na pewien stan ciągłości. Chodzi przy tym o takie naruszenie przepisów ustawy, które jest istotne, nie ma charakteru jednorazowego, incydentalnego i trwa przez pewien czas. Zatem jeśli w obszarze m.in. stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, w tym zgodności zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami oraz przestrzegania praw ucznia dochodzi do istotnych naruszeń prawa, organ oświatowy posiada kompetencje do władczej (decyzyjnej) formy usuwania stwierdzonych istnych uchybień i nieprawidłowości. Do tej kategorii naruszeń prawa należy, w ocenie Sądu, uchybienie postanowieniom art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 67 ust. 1 stanowi, że do realizacji zadań statutowych szkoła publiczna powinna zapewnić uczniom możliwość korzystania z: 1) pomieszczeń do nauki z niezbędnym wyposażeniem; 2) biblioteki; 3) świetlicy; 4) gabinetu profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej; 5) zespołu urządzeń sportowych i rekreacyjnych; 6) pomieszczeń administracyjno-gospodarczych. Ustęp 2 ww. artykułu wskazuje, iż wymagania określone w ust. 1 pkt 3–5 nie muszą być spełnione w szkołach dla dorosłych. Ustawodawca nie bez przyczyny posłużył się pojęciem "powinna zapewnić" możliwość korzystania. Pojęcie "powinien, powinna, powinno" (w Nowym Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003) zostało zdefiniowane jako: "1. w użyciu orzecznikowym w połączeniu z bezokolicznikiem – a) podmiotem, do którego się odnosi wyraz powinien jest osoba, która ma obowiązek coś zrobić, która musi coś zrobić, b) podmiotem jest osoba, z którą ktoś wiąże jakieś nadzieje, po której się czegoś spodziewa, c) podmiotem jest coś, co musi spełniać pewien warunek, zachować się w pewien określony sposób, d) wyraz powinien nadaje bezokolicznikowi cechę prawdopodobieństwa; 2. w konstrukcjach nieosobowych wyrażających pewne normy moralne, społeczne, itp." natomiast "powinność" to konieczność, obowiązek natury moralnej. Dla właściwego zinterpretowania powyższej normy prawnej ust. 1 ww. art. nie może być odczytywany w oderwaniu od ust. 2, albowiem ten pierwszy ustala zasady, natomiast ten drugi wyjątki od zasad. Przepis art. 67 ust. 1 ustawy, określa standardy wyposażenia szkół publicznych w urządzenia służące do realizacji zadań statutowych. Zapewnienie ich realizacji stanowi minimum wymagane od tego typu placówek. Nie można więc przy realizacji ww. obowiązków stosować wykładni rozszerzającej powołanego przepisu. Pomieszczenia do nauki, biblioteka, świetlica, gabinet profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej, zespół urządzeń sportowych i rekreacyjnych i pomieszczenia administracyjno-gospodarcze stanowią jedną nierozerwalną całość i tylko w ujęciu kompleksowym, w ramach jednej struktury organizacyjno-technicznej (w jednym budynku) szkoła w sposób oczekiwany przez prawodawcę realizuje zadania edukacyjne, wychowawcze i opiekuńcze. W doktrynie przyjmuje się (Komentarz do ustawy o systemie oświaty, Mateusz Pilich, publik. Lex), że art. 67 ustawy o systemie oświaty, jest przede wszystkim źródłem norm o charakterze programowym, które wyznaczają organom prowadzącym kierunki podejmowanych działań w ramach prowadzenia lokalnej polityki oświatowej (np. przez stopniowe wyposażanie szkół, budowę sal gimnastycznych organizowanie zbiorczego korzystania z odpowiednich urządzeń lub pomieszczeń w niektórych szkołach lub placówkach itp.). Mylne jednak byłoby przypisywanie komentowanemu przepisowi ustawy wyłącznie takiego znaczenia, które w zasadzie pozbawiałoby go realnej treści. Trafnie podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny, negując w swoim orzecznictwie możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o połączeniu biblioteki szkolnej z filią gminnej biblioteki publicznej. Zdaniem sądu, przepis art. 22 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 ze zm.) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o systemie oświaty daje podstawę do przyjęcia, że biblioteka szkolna jest pracownią szkoły, a jej organizacja i stworzenie uczniom możliwości korzystania z niej są obligatoryjne. Jakkolwiek art. 13 ustawy o bibliotekach daje uprawnienia organizatorowi biblioteki do dokonania jej połączenia, podziału lub likwidacji oraz nakłada na niego obowiązki, które musi wykonać, wydając akt o połączeniu, podziale lub likwidacji biblioteki, to przepis ten w ust. 6 stanowi, że jego przepisów ust. 1–4 nie stosuje się do bibliotek szkolnych i pedagogicznych, co jest równoznaczne z wyłączeniem możliwości objęcia biblioteki szkolnej aktem połączenia, podziału lub likwidacji. Powyższe stanowisko skład orzekający w pełni podzielił. Szczególne podkreślił, że biblioteka szkolna jest pracownią szkoły, a przez to organizacja i stworzenie uczniom możliwości korzystania z niej są obligatoryjne. Skoro biblioteka szkolna jest jej pracownią, to nie może budzić wątpliwości, iż winna się ona zawierać w strukturach technicznych (budynku) i organizacyjnych szkoły – powinna być odpowiednio wyposażona pod kątem realizacji programu nauczania, zajęć dodatkowych i zaspokajania potrzeb i zainteresowań uczniów, a przede wszystkim, prowadzona przez osobę posiadającą do tego wymagane kwalifikacje, tj. nauczyciela-bibliotekarza. Powierzenie obowiązków prowadzenia biblioteki szkolnej Miejskiemu Ośrodkowi Kultury, choć zapewne uzasadnione wynikiem ekonomicznym, nie zagwarantuje uczniom prawidłowej realizacji ich potrzeb uczniowskich, przede wszystkim w zakresie opieki pedagogiczno-wychowawczej, przez to wyłamuje się z podstawowych standardów nauczania stosowanych w Polce. Biblioteka szkolna w takiej formie będzie funkcjonować poza strukturą organizacyjną szkoły, a przede wszystkim zerwana zostanie więź podległości służbowej dyrektora szkoły z bibliotekarzem realizującym zadania wobec uczniów, przez co nie będzie możliwy do realizacji nadzór pedagogiczny. Przedmiotem zainteresowania kuratora oświaty, jako organu nadzoru pedagogicznego, jest niewątpliwie jakość pracy szkoły, w tym właściwe funkcjonowanie biblioteki szkolnej jako pracowni oraz zatrudnienie nauczycieli posiadających odpowiednie kwalifikacje zawodowe, a także dbałość o przestrzeganie praw ucznia. Zatem w kontekście uprawnień nadzorczych kuratora oświaty, określonych w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, nie można uznać zarzutu skargi, iż podjęta przez Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. o nakazaniu przywrócenia prowadzenia przez Gimnazjum im. [...] biblioteki szkolnej w terminie 3 miesięcy, wykracza poza zakres kompetencji tego organu. Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez Ministra Edukacji Narodowej przepisów prawa materialnego. Sąd także nie dostrzegł istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a tylko takie naruszenie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Gimnazjum im. [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach: 1) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na naruszeniu art. 145 § pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Ministra Edukacji Narodowej wobec mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 67 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, 2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu poprzez ustalenie, że doszło do likwidacji biblioteki szkolnej. Wskazując na powyższe podstawy wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie jest usprawiedliwiony. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jedną z podstawowych reguł wykładni jest wyłączenie dopuszczalności wykładni przepisu prawa w oderwaniu od kontekstu rozwiązań przyjętych w regulacji ustawowej, w tym w ustawie, w której zamieszczony jest dany przepis prawa, jak i ustawach regulujących całość zagadnień objętych regulacją ograniczoną tego przepisu. Takiej wykładni dokonał w zaskarżonym wyroku Sąd uwzględniając nie tylko regulację ustawy o systemie oświaty, ale i regulację materialnoprawną, która obejmuje całokształt przedmiotowej materii, a która ma znaczenie przy dokonaniu wykładni regulacji szczególnej. Zasadnie zatem dokonując wykładni art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, Sąd jako podstawę tej wykładni uczynił regulację ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.). Według art. 22 ustawy o bibliotekach "Biblioteki szkolne oraz biblioteki innych placówek systemu oświaty służą realizacji programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej i informacyjnej dzieci i młodzieży oraz kształceniu i doskonaleniu nauczycieli. W tym celu w każdej szkole publicznej jest prowadzona biblioteka szkolna (ust. 1). Biblioteki pedagogiczne prowadzą działalność służąca potrzebom oświaty i wychowania, w tym kształceniu i doskonaleniu kadry pedagogicznej (ust. 2). Zasady organizacji i działania bibliotek szkolnych określają odrębne przepisy (ust. 3)". Art. 13 ustawy o bibliotekach stanowi o dopuszczalności połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki (art. 13 ust. 1). W art. 13 ust. 6 tej ustawy wyłączono dopuszczalność stosowania tej regulacji do bibliotek szkolnych, stanowiąc, że "Przepisów ust. 1–4 nie stosuje się do bibliotek szkolnych i pedagogicznych". Regulacja materialnoprawna prawa administracyjnego przedmiotowo obejmuje treść i zakres działania oraz formę organizacyjną realizacji treści i zakresu działania. Art. 67 ust. 1 ustawy o systemie oświaty reguluje zakres zadań statutowych szkoły, do której zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 2 należy zapewnienie uczniom możliwości korzystania z biblioteki. Wykonywanie tego zadania statutowego jest uregulowane przez wprowadzenie formy organizacyjnej biblioteki szkolnej, która jest elementem struktury organizacyjnej szkoły, określonym w statucie szkoły (art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z § 10 załącznika Nr 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawach ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). "Statut gimnazjum określa szczegółową organizację biblioteki szkolnej i zadania nauczyciela bibliotekarza, zgodnie z potrzebami danego gimnazjum, w szczególności z uwzględnieniem zadań w zakresie: 1) udostępniania książek i innych źródeł informacji, 2) tworzenia warunków do poszukiwania i wykorzystywania informacji z różnych źródeł oraz efektywnego posługiwania się technologią informacyjną, 3) rozbudzania i rozwijania indywidualnych zainteresowań uczniów oraz wyrabiania i pogłębiania nawyku czytania i uczenia się, 4) organizowania różnorodnych działań rozwijających wrażliwość kulturową i społeczną (ust. 1). Statut gimnazjum określa zasady współpracy biblioteki szkolnej z uczniami, nauczycielami i rodzicami (prawnymi opiekunami) oraz innymi bibliotekami (ust. 2)". Ustawa o systemie oświaty przesądzając o zakresie zadań, przesądza też o strukturze organizacyjnej szkoły publicznej, o której przesądza statut szkoły, wyłączając dowolność wprowadzania innych jednostek organizacyjnych do wykonywania zadań, które pozostają poza strukturą organizacyjną szkoły. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.