I OSK 3161/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 309/19 w sprawie ze skargi Dyrektora [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wglądu do akt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 309/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Dyrektora [...] (dalej: Dyrektor Szkoły) na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wglądu do akt. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Mazowiecki Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 157 § 2 k.p.a., zawiadomił A.W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (bez numeru) z dnia 27 czerwca 2018 r. Dyrektora Szkoły w przedmiocie skreślenia D.W. z listy uczniów tej Szkoły. Jednocześnie organ poinformował stronę o prawie zapoznania się - w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia - ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe zawiadomienie zostało przekazane do wiadomości Dyrektorowi Szkoły. W dniu 31 sierpnia 2018 r. Dyrektor Szkoły, działając przez pełnomocnika, wystąpił do MKO z wnioskiem o wgląd do akt sprawy o sygnaturze [...]. Organ I instancji odmówił wglądu do akt wskazując, że Dyrektor Szkoły nie jest stroną toczącego się postępowania. Pismem z dnia 3 września 2018 r. Dyrektor Szkoły wniósł o wydanie postanowienia wraz z uzasadnieniem odmowy wglądu do akt ww. sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Mazowiecki Kurator Oświaty, powołując w podstawie prawnej art. 74 § 1 w związku z art. 123 § 1 k.p.a., odmówił pełnomocnikowi Dyrektora Szkoły wglądu do akt sprawy o sygnaturze [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że Dyrektor Szkoły nie posiada w prowadzonym postępowaniu przymiotu strony, bowiem przedmiot sprawy nie dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pismem z dnia 26 września 2018 r. Dyrektor Szkoły wniósł zażalenie na ww. postanowienie. Minister nie stwierdził podstaw do uwzględnienia odwołania. Motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia 14 grudnia 2018 r. wskazał w pierwszej kolejności, iż organ I instancji błędnie powołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia art. 74 § 1 k.p.a. Przepis ten bowiem nie pozostawał w związku z podjętymi przez organ I instancji czynnościami procesowymi. Błędne powołanie ww. przepisu nie ma jednak wpływu na istotę rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż stroną - w myśl art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przepis - co do zasady - wiąże zatem status strony z własnym interesem prawnym w toczącym się postępowaniu (w przypadku usunięcia ucznia ze szkoły stroną postępowania jest: uczeń (rodzice)). Natomiast organ powołany z mocy prawa do podejmowania władczych rozstrzygnięć (w tym konkretnym przypadku jest nim Dyrektor Szkoły) ma obowiązek podejmowania działań (decyzji) zgodnych z prawem i w tej roli z istoty rzeczy nie ma miejsca na własny interes lub obowiązek, nawet gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Dlatego też organ, uprawniony do rozstrzygania w sprawie, nie powinien być identyfikowany ze stroną postępowania. Nie powinny mu przysługiwać uprawnienia strony, bowiem korzysta z uprawnień własnych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego. Minister zauważył, iż Dyrektor Szkoły nie zakwestionował w zażaleniu powyższego poglądu. Również pozostała argumentacja zażalenia nie wpływa zasadniczo na istotę rozstrzygnięcia i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Powołane w zażaleniu przepisy prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują na konieczność potwierdzania ("legitymowania") interesu prawnego lub stosownego obowiązku w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu "zwykłym" i "nadzwyczajnym". Fakt opisania w zażaleniu jedynie możliwości zaistnienia złożonych sytuacji na tle brzmienia art. 28 k.p.a. - nie jest równoznaczny ze spełnianiem przez skarżącego przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Pojęcie strony występujące zarówno w art. 28 k.p.a. jak i w pozostałych przepisach Kodeksu, może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która będzie stanowiła podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Zatem interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem uzyskania jakiegoś uprawnienia, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu naruszających prawa danej osoby. Dyrektor Szkoły nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, albowiem brak jest materialnoprawnej podstawy do żądania przez ten podmiot czynności organu. Pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. Dyrektor Szkoły, działając przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2018 r. zarzucając naruszenie art. 28 i art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania i tym samym odmowę udostępnienia akt postępowania do wglądu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu i instancji, organy obu instancji trafnie uznały, że Dyrektor Szkoły nie posiada w ww. postępowaniu nadzwyczajnym (uregulowanym w art. 156 § 1 i następne k.p.a.) przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zatem prawidłowo stwierdziły brak podstaw do udostępnienia do wglądu Dyrektorowi Szkoły akt ww. sprawy administracyjnej. Zaznaczyć przy tym należy, że mylne powołanie podstawy prawnej w postanowieniu MKO z dnia [...] września 2018 r. (art. 74 § 1 k.p.a. zamiast art. 73 § 1 k.p.a.) pozostaje bez wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę niniejszej sprawy. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.). Sąd I instancji zauważył, iż jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego (v. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II GSK 163/06, publ. CBOSA). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będącymi przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (v. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 310/05, publ. CBOSA). W świetle powyższego, stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub przepisach odrębnych, która na podstawie obowiązującego prawa może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zwrócił następnie uwagę, iż NSA w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Gd 43/86 (niepubl.) stwierdził, że organ powołany do wydawania decyzji administracyjnych nie może być stroną postępowania, chociażby nie był organem administracji publicznej (wydając te decyzje w zakresie zleconych funkcji administracyjnych). Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż Dyrektor Szkoły nie posiada przymiotu strony postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym - wszczętym z urzędu przez organ nadzoru - Mazowieckiego Kuratora Oświaty w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Szkoły z dnia 27 czerwca 2018 r. w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów tej Szkoły. W postępowaniu nieważnościowym kontroli organu nadzorczego podlega decyzja wydana w postępowaniu "zwykłym" przez Dyrektora Szkoły. Dyrektor działający jako organ administracyjny nie może mieć przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w postępowaniu nadzwyczajnym korzystać z uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a., przewidzianych dla strony postępowania. W świetle powyższego Sąd uznał, iż zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd wprawdzie podzielił stanowisko Dyrektora Szkoły, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, w którym organ nadzoru ma obowiązek ustalić krąg stron postępowania, jednak nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest możliwe w przypadku istnienia materialnoprawnej podstawy do żądania określonego działania organu. Strona skarżąca nie wskazała z jakiej normy prawa materialnego wywodzi swój interes prawny we wszczętym z urzędu przez MKO postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W ocenie Sądu, brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiąc podstawę prawną interesu prawnego, stwarzałby dla Dyrektora Szkoły legitymację procesową strony w ww. postępowaniu. Dyrektor Szkoły posiada co najwyżej interes faktyczny w odniesieniu do tego postępowania, jednak jak podkreśla się w orzecznictwie interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Legitymację strony określają bowiem przepisy prawa, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami (v. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93, niepubl.; wyrok NSA z dnia 9 marca 1994 r. sygn. akt III SA 1434/93 (niepubl.)). Ponadto Sąd zaznaczył, że samo doręczenie Dyrektorowi Szkoły przez MKO (do wiadomości) zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że został on uznany za stronę postępowania. Zawiadomienie jednoznacznie wskazywało, że jego adresatem jest rodzic ucznia i do niego była skierowana informacja o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zawiadomienie o wszczęciu ww. postępowania zostało prawidłowo skierowane do wiadomości Dyrektora Szkoły, jednak wyłącznie ze względów informacyjnych. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Szkoły, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i nieuznanie Dyrektora Szkoły za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez niego i tym samym odmowę udostępnienia akt postępowania do wglądu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie, skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu oddalające skargę na rozstrzygnięcie organów administracji publicznej, które odmówiły udostępnienia akt Dyrektorowi Szkoły ponieważ uznały, że nie posiada on przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 i art. 28 k.p.a. okazał się niezasadny. Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej) postępowania administracyjnego. Poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Art. 73 § 1 k.p.a. gwarantuje stronie prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w każdym stadium postępowania, również po jego zakończeniu. Zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ograniczony podmiotowo. Z uprawnień wynikających z przepisów rozdziału 3 działu II k.p.a. mogą korzystać jedynie strony postępowania administracyjnego i – na tych samych zasadach – podmioty (uczestnicy) na prawach strony. Podmioty te mogą również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania im z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ich ważnym interesem. Podmioty występujące w postępowaniu administracyjnym na prawach strony korzystają z powyższych uprawnień na tych samych zasadach co strony (por.: Knysiak – Sudyka H. [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Lex 2019 oraz wskazane tam wyroki NSA, w których stwierdzono, że uprawnienia wynikające z przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie przysługują podmiotom niebędącym stronami lub uczestnikami na prawach strony w postępowaniu administracyjnym). Wyżej wymienione podmioty mogą realizować przysługujące im uprawnienia jedynie w odniesieniu do akt tych spraw administracyjnych, w których są stronami lub podmiotami na prawach strony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek ( art. 73 § 1 k.p.a. ). W przypadku złożenia wniosku o zapoznanie się z aktami konkretnej sprawy organ administracji odmówi na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. tego prawa, jeżeli stwierdzi, iż wnioskujący o nie podmiot nie ma przymiotu strony postępowania, którego dotyczy wniosek. Jak wynika więc z przepisu art. 73 § 1 k.p.a., dotyczy on prawa strony postępowania, a nie każdego podmiotu, który żądałby wglądu w akta. Nie ulega więc wątpliwości, że realizacja tego uprawnienia może odnosić się wyłącznie do podmiotu, który ma taki właśnie status w postępowaniu administracyjnym – status strony. W rozpoznawanej sprawie, odmowa udostępnienia akt sprawy została umotywowana okolicznością braku przymiotu strony przez Dyrektora Szkoły. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ocena tej kwestii dokonana przez organ jak też WSA jest błędna, co też próbował wykazać w złożonej skardze kasacyjnej. Jednakże twierdzenia te nie są trafne. Przechodząc do rozpoznania podniesionych zarzutów należy wskazać, że art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 tego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ orzekający w sprawie, niezależnie od tego, w której instancji orzekał, nie ma interesu prawnego w późniejszym kwestionowaniu tego aktu. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym - co do zasady - nie dotyczy bowiem jego interesu prawnego. Organ nie działa bowiem jako "nosiciel interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje" (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015 r., s. 303 i powołane tam orzecznictwo). Dotyczy to również innych organów wydających decyzje w zakresie zleconych funkcji administracyjnych. Stroną nie może zatem być organ, który został powołany do wydania decyzji administracyjnych (zob. postanowienie NSA z 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 27 czerwca 2018 r. Dyrektor Szkoły pełnił funkcję organu administracji publicznej, podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie skreślenia D.W. z listy uczniów. Dlatego też należało uznać, że Dyrektor Szkoły nie posiada legitymacji procesowej strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 czerwca 2018 r. Skoro skarżący działał jako organ pierwszej instancji, to w konsekwencji nie mógł być stroną nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w stosunku do decyzji którą sam wydał. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie można zarzucić wadliwości wyrokowi Sądu I instancji, który uznał za prawidłowe postanowienie organu odwoławczego o odmowie udostępniania akt sprawy. Skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od Dyrektora Szkoły, który, jak wyżej stwierdzono, nie legitymował się przymiotem strony, to uzasadniona była odmowa udostępnienia akt sprawy w przedmiotowej sprawie. W tych też okolicznościach, uzasadnione było tym samym oddalenie skargi przez Sąd I instancji, a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.