I OSK 3177/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 540/14 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 540/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce, z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 28 marca 2013 r. Prokuratura Rejonowa w Ostrołęce, działając na podstawie art. 182 i 188 K.p.a. w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2 b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151), zwróciła się do Starosty Ostrołęckiego o skierowanie K. P. na badanie lekarskie w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, wskazując, że w toczącej się przeciwko skarżącemu sprawie Sąd Rejonowy w Przasnyszu uzyskał opinię biegłych lekarzy psychiatrów o jego chorobie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Starosta Ostrołęcki, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz ust. 2 pkt 1 lit. a w nawiązaniu do art. 75 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30 poz. 151), skierował K. P. na badania lekarskie. Pouczył też o miejscu i terminie przeprowadzenia badania lekarskiego. Skarżący, w dniu 7 czerwca 2013 r., odmówił przyjęcia przesyłki zawierającej tę decyzję. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. organ wezwał skarżącego do dostarczenia badania lekarskiego, zakreślając termin czternastodniowy pod rygorem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Skarżący odmówił przyjęcia przesyłki zawierającej to pismo. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] r., Starosta Ostrołęcki, powołując się na art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, orzekł o zatrzymaniu K. P. prawa jazdy, wydanego dnia 17 listopada 2003 r. przez Starostę Ostrołęckiego, do czasu dostarczenia orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Starosta stwierdził, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami podlega kierowca, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia (na co wskazuje art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami). Starosta odnotował, że badania przeprowadza się na podstawie skierowania wydanego przez Starostę Ostrołęckiego. Organ dodał, że badaniu podlega osoba, która kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu oraz jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Odnotował, że do dnia zakończenia postępowania strona nie dostarczyła badań, nie wniosła żadnych nowych dowodów w sprawie i nie złożyła wyjaśnień. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. P. Zarzucił przedawnienie opinii psychiatrycznej. Przedstawił okoliczności związane z prowadzonymi przeciwko niemu postępowaniami. Podniósł, że jest niewinny. Wniósł o niezatrzymywanie mu prawa jazdy. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, utrzymało w mocy decyzję Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] listopada 2013 r. Kolegium wskazało na bezsporny, ustalony przez organ pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy. Ponadto organ stwierdził, że decyzja o skierowaniu na badania, wobec odmowy jej przyjęcia, zgodnie z art. 47 K.p.a., została doręczona i rozpoczął się bieg terminu do przeprowadzenia badań i dostarczenia orzeczenia lekarskiego, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem. Skarżący nie dostarczył orzeczenia, mimo skierowania do niego dodatkowego wezwania. Organ podkreślił, że decyzje w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy pozbawione są luzu decyzyjnego i starosta, nie zajmując się kwestią słuszności skierowania na badania lekarskie, zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie, skoro nie zostało przedstawione orzeczenie lekarskie. Dodatkowo organ zauważył, że w decyzji organu pierwszej instancji błędnie wskazano art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, zamiast art. 75 ust. 1 pkt 5. K. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i wniósł o jej unieważnienie. Podniósł, że starosta może zatrzymać prawo jazdy na podstawie mandatu lub prawomocnego wyroku sądu. Podał, że pozostaje w konflikcie z policjantami z lokalnych komisariatów. Pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, w piśmie z dnia 2 października 2014 r., wskazał na potrzebę "zabezpieczenia nagrań z monitoringu", co do zdarzenia z dnia 25 września 2011 r., przy czym stwierdził, że nie udało mu się ustalić adresu sklepu. Zdaniem pełnomocnika, zasadne byłoby także dołączenie opinii psychiatrycznej, której interpretacja skutkowała zatrzymaniem prawa jazdy (akta Sądu Rejonowego w Przasnyszu, II Wydz. Karny, sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit a w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy do czasu dostarczenia orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Przepisy tej ustawy nie przewidują zamieszczenia w treści decyzji terminu, w jakim należy poddać się badaniu. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania decyzji obu instancji § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców (Dz. U. z 2013 r. poz.133), które utraciło moc 20 lipca 2014 r., osoby skierowane na badania lekarskie winny się zgłaszać na te badania w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia otrzymania skierowania. Tym samym, dla możliwości zastosowania ww. podstawy prawnej rozstrzygnięcia istotne jest, w jakim "wymaganym terminie" osoba posiadająca prawo jazdy miała przedstawić orzeczenie o istnieniu lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdem i czy je przedstawiła. Skarżący, mimo skutecznego doręczenia mu decyzji o skierowaniu na badania i zawartego tam pouczenia co do miejsca i czasu przeprowadzenia badań, nie poddał się im - także po tym, jak został ponownie wezwany do przedłożenia orzeczenia. Odmówił przyjęcia listu poleconego, zawierającego decyzję. Decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Skarżący wezwany dodatkowo, badania nie przeprowadził. Sąd stwierdził, że decyzja wydawana była w warunkach związania organów do jej wydania. Art. 102 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, gdy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia. Skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego wcześniejszym orzeczeniem, więc Starosta Ostrołęcki był zobowiązany do orzeczenia o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Dodatkowo Sąd zauważył, że pełnomocnik skarżącego nie sformułował wniosków dowodowych poprzez wniesienie o przeprowadzenie określonego dowodu. Posługiwał się określeniem "zabezpieczyć", "dołączyć". Zgodnie z art. 106 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, nie było potrzeby przeprowadzania w szczególności dowodu z opinii wydanej na potrzeby sprawy karnej. Opinia ta, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, nie legła u podstaw zatrzymania prawa jazdy. Decyzja była wynikiem braku przedstawienia przez skarżącego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Skargę kasacyjną złożył K. P., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 P.p.s.a., a polegające, wobec braku analizy wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego, na uznaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] listopada 2013 r. za odpowiadające przepisom prawa, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone rozumowanie, z właściwie przeprowadzoną oceną całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, powinno doprowadzić do przekonania, iż obie utrzymane w mocy decyzje rażąco naruszają przepisy prawa tj. art. 8 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, a nie opłaconej ani w części ani w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut pierwszy został sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 P.p.s.a., a polegające na braku analizy wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego. Przypomnieć zatem trzeba, że w myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. może więc polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a nie na braku analizy zarzutów i wniosków skargi. Nieodniesienie się do zarzutów skargi może być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Niezależnie od tej wadliwości można odnotować, że zarzuty odnosiły się przede wszystkim do postępowania organów poprzedzającego postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Sąd, realizując dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a., podał podstawę prawną zatrzymania prawa jazdy oraz wyjaśnił tę podstawę. Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach związania. Odniósł się do poruszonej w piśmie pełnomocnika skarżącego uzupełniającym skargę kwestii uzupełnienia materiału dowodowego. Skonstatować zaś można, że uwagi pełnomocnika nie tylko nie dotyczyły istoty sprawy, ale nawet, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, nie stanowiły wniosków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, odnosząc się w ten sposób także do wywodów skargi, że przyczyną zatrzymania prawy jazdy było niewywiązanie się z obowiązku przedłożenia orzeczenia lekarskiego. O zatrzymaniu prawa jazdy nie zadecydowała bezpośrednio treść opinii psychiatrycznej, czy też wydarzenia na skutek których dowód z opinii został przeprowadzony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący kasację podniósł, że Sąd (ani żaden z organów) nie wziął pod uwagę zasadności wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. W związku z tym konieczne jest podkreślenie, że właśnie oczekiwane przez wnoszącego kasację zachowanie Sądu stanowiłoby wyjście poza granice sprawy. Wówczas doszłoby do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zarzut drugi, wynikający z opisu naruszenia, to zaakceptowanie przez Sąd decyzji, mimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 8 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Konkretyzując zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. wnoszący kasację przytoczył w uzasadnieniu kasacji pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, według którego, zakaz obciążania obywatela ujemnymi skutkami dotyczy również błędów popełnionych przez podległych organowi administracji pracowników. W ten sposób wnoszący kasację nawiązał do błędnie podanej przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej decyzji o skierowaniu na badania lekarskie (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami) i stwierdził, że obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie tej decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym stwierdzić należy, że jest to zagadnienie z dziedziny naruszenia norm materialnych i procesowych. Nie każde zaś naruszenie prawa oznacza prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium skoncentrowało się na okolicznościach faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Te zaś były bezsporne. Zawarło w uzasadnieniu wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew argumentacji kasacji, nie stanowi naruszenia procesowego, ani materialnego pozostawienie w obrocie prawnym, najpierw przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, pomimo, że Starosta Ostrołęcki w decyzji tej powołał się na art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Przede wszystkim bowiem, podstawą prawną decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy był przepis art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. poz. 151 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 627 ze zm.). W myśl tego przepisu, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2. Przywołanie przez organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy podstawy prawnej decyzji o skierowaniu na badania lekarskie nie ma wpływu na rzeczywistą podstawę, która legła u podstaw skierowania na badania. Tę podstawę stanowił, w przypadku skarżącego, przepis art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, co wynika wprost z decyzji Starosty Ostrołęckiego z dnia 26 kwietnia 2013 r. o skierowaniu K. P. na badania lekarskie. W tej sytuacji, błędne wskazanie przepisu art. 75 ust. 1 pkt 4 w decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie stanowiło błędnej podstawy prawnej, ale błędne określenie dokonanej w innym postępowaniu czynności procesowej. Tego rodzaju niedokładność mogła zaś być sanowana w postępowaniu odwoławczym. Nadto, warto zwrócić uwagę na to, że pomyłka dotyczyła komparycji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał prawidłowy przepis art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Starosta przytoczył także w uzasadnieniu także treść przesłanki z art. 75 ust. 1 pkt 5 tj., że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami podlega kierowca, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Oczywiście błędne i zbędne było nawiązywanie do okoliczności z art. 75 ust. 1 pkt 4. Uchybienie to, jak już wyżej wskazano, nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, a nadto zostało sanowane w postępowaniu odwoławczym. Abstrahując od wadliwości konstrukcyjnych podstawy kasacji można podsumować, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W sytuacji, gdy skarżący nie przedłożył wymaganego orzeczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, należało, zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę jest zatem zgodny z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.