I OSK 3185/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 126/15 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. M. na rzecz Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 126/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]kwietnia 2015 r. w zakresie pkt 3 i 4 w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 340,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zwrócił skarżącemu kwotę 100,00 złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: W skardze na bezczynność skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., poprzez niezachowanie terminu do udostępnienia informacji publicznej. Nadto, zdaniem skarżącego, w sprawie doszło także do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowane do udostępnienia dane nie podlegają ujawnieniu. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji w terminie 14 dni i stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniósł o udzielenie informacji publicznej w zakresie i sposób określony we wniosku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ poinformował go, iż nie udzieli informacji w zakresie pkt 4 wniosku stwierdzając, iż informacje te nie mają waloru informacji publicznej. Skarżący twierdzi, iż informacje związane z udzieleniem zgody przez dowódcę jednostki wojskowej na podjęcie pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej stanowią informację publiczną. Powołał się na poglądy judykatury i treść regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), regulujących kwestię udzielenia żołnierzowi zgody na podjęcie zatrudnienia bądź prowadzenie działalności gospodarczej podkreślając, iż wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej objęte były informacje związane z uzyskaniem przez wskazanych we wniosku żołnierzy zawodowych zezwolenia na wykonywanie działalności zawodowej lub gospodarczej, a także dokument wniosku żołnierza o wyrażenie zgody oraz dokument zezwolenia wydany przez dowódcę jednostki. Organ częściowo udostępnił skarżącemu żądane informacje, uznając je za informacje publiczne, zatem nieuzasadnione i nielogiczne jest postępowanie organu, który wskazał, że M.P., M.M. i J.S. posiadają zezwolenie dowódcy na podjęcie pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej, ale jednocześnie odmówił udostępnienia informacji w zakresie wskazania kiedy (w jakiej dacie) i w jakim zakresie udzielono zgody na podjęcie pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności przez ww. osoby. Skarżący wnioskował także o przesłanie wniosku o udzielenie przedmiotowej zgody oraz dokumentu zawierającego oświadczenie dowódcy o wyrażeniu zgody na takie zatrudnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, iż pisma składane przez żołnierza do dowódcy jednostki, w której pełni on służbę oraz rozstrzygnięcia dowódcy w indywidualnych sprawach z zakresu stosunku służbowego żołnierza nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przedstawił zakres i kryteria, jakimi winien kierować się sąd administracyjny dokonując oceny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej odwołując się przy tym do art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz do przepisów p.p.s.a. i u.d.i.p. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż żołnierz zawodowej służby wojskowej to żołnierz w czynnej służbie wojskowej, a zatem to funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 8 Kodeksu karnego. Tymczasem stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "b" in fine u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja w szczególności o danych publicznych w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Z tego powodu wnioskowane do udostępnienia dane związane z działaniami funkcjonariusza publicznego, stanowią informację publiczną, zatem podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Dalej Sąd stwierdził, że organ nie udostępnił stronie skarżącej wnioskowanej informacji mimo, iż informacja ta stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a Dowódca Jednostki Wojskowej jest niewątpliwie organem zobowiązanym do jej udostępnienia. Organ pozostaje zatem w bezczynności, co w ocenie Sądu przemawia za uwzględnieniem skargi na bezczynność. Dokonując oceny w kwestii rażącego naruszenia prawa, Sąd pierwszej stwierdził, że z uwagi na okoliczności sprawy i fakt, że pisma strony nie pozostawały bez odpowiedzi, to mimo pozostawania organu w bezczynności, bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Z uwagi na stwierdzenie, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego, Sąd nie znalazł także podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, Sąd pierwszej instancji wskazał jako podstawę tego rozstrzygnięcia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a odnośnie zwrotu nadpłaconego wpisu – art. 225 p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego – art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p. przez błędna jego wykładnię; - naruszenie przepisów postępowania tj. art 134 § 1 w związku z art 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do dokonania czynności załatwienia wniosku skarżącego w zakresie pkt 3, mimo że czynność w zakresie tego punktu wniosku została dokonana; - w rozstrzygnięciu o kosztach postępowania naruszenie art. 205 § 1 i 2 przez uwzględnienie w kosztach postępowania wynagrodzenia pełnomocnika mimo, że strona nie była reprezentowana przez radcę prawnego lub adwokata. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania przez zasądzenie na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwoty 100,00 zł oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w zakresie opłaty sądowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do ustalenia charakteru żądanej przez skarżącego informacji i jej zakresu oraz zasadności rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdzić przyjdzie, że jest on uzasadniony. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej wyznacza wskazany we wniesionej do sądu administracyjnego skardze wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który według strony wnoszącej skargę nie został załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o udostepnieniu informacji publicznej. W niniejszej sprawie skarżący w sposób niebudzący wątpliwości wskazał w skardze, że nie została mu udzielona informacja, której domagał się w pkt 4 wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zobowiązał organ do załatwienia tego wniosku również w zakresie pkt 3. Kwestia załatwienia wniosku z dnia 17 kwietnia 2015 r. w zakresie wykraczającym poza żądanie sformułowane w jego pkt 4 pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Jest to tym bardziej oczywiste, że w odniesieniu do osób wymienionych w pkt 1 tego wniosku (te same osoby zostały wymienione w pkt 2 i 3), organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., udzielając odpowiedzi skarżącemu, poinformował, że nie ma żadnej wiedzy o tych osobach. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd ten po części orzekł o zobowiązaniu organu w zakresie wykraczającym poza żądanie skarżącego. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić przyjdzie, że jest on zasadny, jednakże wyłącznie w odniesieniu do wniosku żołnierza o udzielenie zgody na podjęcie pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej. W tym bowiem zakresie rację ma skarżący kasacyjnie, że pisma składane przez żołnierza do dowódcy jednostki, w której pełni służbę, a dotyczące zakresu jego stosunku służbowego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jakkolwiek żołnierz zawodowy w czynnej służbie wojskowej jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, co zresztą jest bezsporne w niniejszej sprawie, to jednak treść jego pisma kierowanego do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o udzielenie zezwolenia w trybie art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1726), nie jest "stanowiskiem w sprawie publicznej" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p. Pismo zawierające taki wniosek ma charakter indywidualny, inicjujący postępowanie w relacjach służbowych pomiędzy żołnierzem a jego dowódcą. Nie sposób uznać takiego pisma za dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., albowiem nie stanowi ono oświadczenia woli funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w pozostałym zakresie, a więc w zakresie dotyczącym uznania za informację publiczną dokumentu zawierającego zezwolenie dowódcy jednostki wojskowej na podjęcie przez żołnierza zawodowego pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej. Jest to bowiem dokument związany z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją i stanowi on informację publiczną nie tylko w zakresie samej treści owej informacji, ale także jej formy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji m.in. o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencji. Żołnierz zawodowy jest taką osobą, zaś zezwolenie na podjęcie przez niego pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej ma walor informacji publicznej. Wskazać przyjdzie w tym miejscu, że zasadą jest, iż żołnierzowi zawodowemu nie wolno podejmować pracy zarobkowej i prowadzić działalności gospodarczej (art. 56 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Jest to oczywista konsekwencja wynikająca z istoty i charakteru pełnionej służby. Zezwolenie udzielane w trybie art. 56 ust. 3 ustawy stanowi wyjątek od tej zasady, który może być stosowany po spełnieniu określonych przesłanek. Wykonywanie przez żołnierza zawodowego pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej może mieć zatem związek z pełnioną przez niego funkcją publiczną i zakresem obowiązków z niej wynikających. Pomimo częściowego braku zasadności zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu w całości z powodów przedstawionych na wstępie rozważań. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a ich wysokość została ograniczona do kwoty uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, zgodnie z wnioskiem skarżącego kasacyjnie. Rozpoznając skargę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe wywody, a ponadto aktualny na dzień orzekania stan faktyczny i prawny. Oczywistą konsekwencją uchylenia zaskarżonego wyroku jest upadek zawartego w nim rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Wskazać jednak przyjdzie, że również w tym zakresie skarżący kasacyjnie podniósł uzasadnione zarzuty. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei art. 205 § 1 p.p.s.a. stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Koszty sądowe obejmują zaś opłaty sądowe i zwrot wydatków (art. 211 p.p.s.a.), a opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji uzasadniając rozstrzygnięcie o kosztach postępowania powołał się na art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ten ostatni przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, kiedy strona jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Jakkolwiek z akt sprawy wynika, że skarżący M.M. jest radcą prawnym, to w niniejszej sprawie występował osobiście we własnym imieniu i nie był reprezentowany przez pełnomocnika. W tej sytuacji zastosowanie znajdował przepis art. 205 § 1 a nie art. 205 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego za niezbędne koszty postępowania, o których mowa w art. 200 p.p.s.a., należało uznać w niniejszej sprawie jedynie wpis od skargi albowiem skarżący innych kosztów nie wykazał. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej - 100 zł. Brak było zatem podstawy prawnej do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie przekraczającej wysokość należnego wpisu od skargi.