I OSK 3198/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 358/14 w sprawie ze skargi P. S. i D. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 358/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. i D. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w paragrafie pierwszym dotyczącym odmowy zakwalifikowania wniosków P. S. i D. S. o najem lokali mieszkalnych. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 27/12 uwzględnił skargę D. S. oraz P. S. i stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w części określonej w jej § 2 dotyczącym odmowy zakwalifikowania wniosków ww. o najem lokalu mieszkalnego. Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił (sygn. akt I OSK 1785/12). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podał, że jedyna przyczyną odmowy zakwalifikowania wniosku D. i P. S. było to, że w chwili jego złożenia nie zamieszkiwali na terenie dzielnicy Mokotów, wobec czego Zarząd Dzielnicy uznał, że nie jest właściwy do jego rozpoznania. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zarząd Dzielnicy ustalił stan faktyczny na którym oparł się również Sąd pierwszej instancji z którego wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania i zameldowania wnioskodawców był lokal mieszkalny położony w Warszawie przy ul. [...], z którego zostali eksmitowani w lipcu 2008 r. na tzw. bruk, ponieważ nie przysługiwał im lokal socjalny. Przy uwzględnieniu braku jakiegokolwiek zameldowania na pobyt stały, słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że wnioskodawcy spełniają przesłanki do uznania ich za bezdomnych. Uznanie wnioskodawców za bezdomnych spowodowało, że Sąd pierwszej instancji powołując się na § 22 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 132, poz. 3937) przyjął, że wnioskodawcom przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Z przepisu tego w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. [...] czerwca 2010 r. wynika, że wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie – w dowolnym wybranym urzędzie dzielnicy. Sąd pierwszej instancji powołał się na przypadek drugi określony w tym przepisie wskazując, że skoro wnioskodawcy będąc bezdomnymi nie wskazali swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie to mogli złożyć wniosek w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Zastosowana w sprawie przez Sąd pierwszej instancji wykładnia § 22 powołanej uchwały nie jest właściwa (choć nie miało to wpływu na treść wyroku), bowiem zastosowana część tego przepisu dotyczy osób bezdomnych które uprzednio nie zamieszkiwały na terenie Warszawy lecz przybyły z innej miejscowości i faktycznie nie mają możliwości wykazania miejsca zamieszkania na terenie Warszawy. Skoro zatem wnioskodawców należało uznać za bezdomnych i jak wynika z ustaleń organu i Sądu pierwszej instancji ich ostatnim miejscem zamieszkania był lokal znajdujący się w Warszawie przy ul. [...] to stosownie do § 22 powołanej uchwały byli oni uprawnieni do złożenia wniosku o najem lokalu mieszkalnego w Urzędzie Dzielnicy Mokotów, tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji choć w oparciu o inną przesłankę. Dlatego zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej skarżących z uwagi na to, że organ opierając się na swojej niewłaściwości miejscowej uniemożliwił dokonanie merytorycznej oceny ich wniosku, co jest nie do zaakceptowania w punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu dlatego skargę kasacyjną oddalił. Zarząd Dzielnicy Mokotowa m.st. Warszawy uchwałą z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych, podjętą na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 i z 2010 r. Nr 203, poz. 6025) oraz § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), postanowił w § 1 odmówić zakwalifikowania wniosków o najem lokalu wnioskodawcom wymienionym w załączniku nr 1 do uchwały. W załączniku tym odmową uwzględnienia wniosków o najem lokalu mieszkalnego objęto wnioski P. S. i D. S., którzy zwrócili się z prośbą o najem lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu miasta ze względu na trudną sytuację życiową. W opisie sprawy podano, że ww. od kwietnia 1995 r. do lipca 2008 r. byli zameldowani w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Jego najemcą była ich siostra, która zmarła 1998 r. Sąd wyrokiem zaocznym z dnia [...] października 2005 r. orzekł eksmisję P. i D. S. z zajmowanego lokalu bez prawa do lokalu socjalnego. Lokal został opróżniony w marcu 2008 r. i przekazany wierzycielowi, a następnie udostępniony osobie oczekującej na najem lokalu. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem P. S. od 2002 r. nie mieszkał w miejscu zameldowania i przebywał w różnych miejscach. Od grudnia 2008 r. przebywa w miejscu pracy przy ul. [...] w Warszawie lub u znajomych. Natomiast według złożonego oświadczenia D. S. w miejscu zameldowania nie mieszka od 2001 r., a obecnie przebywa u kolegi w Pruszkowie, gdzie mieszka w użyczonym pokoju. Nie podał adresu miejsca pobytu. Po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w celu ponownego rozpatrzenia sprawy ww. zostali wezwani do podania m.in. swoich obecnych warunków mieszkaniowych. D. S. oświadczył, że obecnie mieszka przy ul. [...] w Józefosławiu w domu jednorodzinnym, który jest własnością prywatną. Zajmuje wraz z 4 osobami poddasze o pow. 20 m². Ma dostęp do łazienki. Na parterze mieszka 1 osoba. Natomiast P. S. oświadczył, że nadal mieszka w Warszawie przy ul. [...] (Dzielnica Wawer) i zajmuje pomieszczenie w kotłowni o pow. 7 m². Pracodawca nie potwierdził tej informacji i podał, że ww. nie mieszka na terenie tej posesji, jak również nie przechowuje tam rzeczy osobistych, natomiast czasami w godzinach pracy wykonuje prace gospodarcze. P. S. ubiegał się o najem lokalu mieszkalnego również w dzielnicy Wawer, jednak z uwagi na niezamieszkiwanie na terenie tej dzielnicy odmówiono mu zakwalifikowania wniosku. Zgodnie z § 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta, organy Miasta i organy dzielnicy winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Miasta (...). Wspomnieć w tym miejscu należy także, iż zgodnie z § 22 ust. 1 powołanej uchwały, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu (...) wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych – w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania (...). Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 12 i 5 uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków, należy poddać wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie z obowiązków najemcy, a także warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Natomiast zgodnie z § 22 ust. 5 uchwały odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. D. i P. S. zajmując lokal [...] przy ul. [...] w Warszawie nie wywiązywali się z obowiązków najemcy, podnajmując ten lokal bez zgody właściciela i nie wnosząc opłat czynszowych, czego skutkiem była ich eksmisja z zajmowanego lokalu mieszkalnego, bez prawa do otrzymania lokalu socjalnego. Podnajmując ten lokal ww. w nim nie mieszkali i nie ustalono gdzie w tym czasie zamieszkiwali. Ustalono, że od lat nie są oni mieszkańcami dzielnicy Mokotów, a D. S. nie mieszka na terenie Warszawy i nie jest członkiem wspólnoty samorządowej m.st. Warszawy. Mając to na uwadze oraz fakt, że nie można ustalić również miejsca zamieszkania P. S. nie jest możliwe zakwalifikowanie ich wniosków do realizacji. D. i P. S. w piśmie z dnia 22 listopada 2013 r. wezwali Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na ponownej odmowie umieszczenia ich na liście osób oczekujących na najem mieszkania komunalnego, dokonanej w uchwale Zarządu z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Podnieśli, że ich sytuacja po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r. nie uległa zmianie. Zarząd Dzielnicy nie podał żadnych nowych przyczyn, z powodu których odmawia uwzględnienia ich wniosków, a tym samym nie wykonuje wyroku Sądu i zaskarżoną uchwałą narusza ich prawa. Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 6 i art. 19 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 i z 2010 r. Nr 203, poz. 6025) oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) w dniu [...] grudnia 2013 r. podjął uchwałę nr [...], którą odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa stwierdzając że przedmiotowa uchwala jest zgodna z obowiązującym prawem. P. i D. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2013 r. o odmowie zakwalifikowania do realizacji ich wniosków o wynajęcie lokalu komunalnego. Skarżący w skardze podnieśli, że czują się pokrzywdzeni, albowiem ich wnioski zostały ponownie oddalone z tych samych przyczyn, które Sąd Administracyjny już uznał za nieuzasadnione. Podali, że są osobami bezdomnymi, nie mają gdzie mieszkać, a ostatnim miejscem stałego zamieszkania było mieszkanie przy ul. Modzelewskiego, z którego zostali eksmitowani. Pogląd reprezentowany przez Zarząd Dzielnicy Mokotów prowadzi do wniosku, iż nie ma żadnego takiego Urzędu, który mógłby rozpatrzyć ich podanie. Jest to pogląd błędny, co wykazały dwa wyroki sądowe. Stanowisko Urzędu stanowi wyraz szczególnie uporczywego naruszenia prawa. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w opisie sprawy zawartym w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, że organ odmówił uwzględnienia wniosku, powołując się na identyczne przyczyny, które zostały osądzone przez sądy administracyjne, Zarząd stwierdził, że jest pozbawiony podstaw, gdyż pierwotnie uznał on się za niewłaściwym do merytorycznego rozpoznania wniosków. Ponadto w toku rozpoznawania sprawy, w wyniku ustaleń dokonanych przez organ, wyszły na jaw okoliczności, które nie były uprzednio przedmiotem oceny zarówno organu jak i sądów administracyjnych. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że skarga jest zasadna. Sąd wywodził, że w Rozdziale 7 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) został uregulowany tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, z wyłączeniem spraw wymienionych w § 40 i § 40a, wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku bezdomnych – w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie – w dowolnym wybranym urzędzie dzielnicy. Wnioski w sprawach, w których wymagane jest weryfikowanie kryterium dochodowego, składane są dodatkowo wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że przy rozpatrywaniu wniosków, o których mowa w ust. 1 należy poddać wnikliwej analizie: 1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywania się obowiązków najemcy; 2) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 3) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1; 4) rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo 5) w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (§ 22 ust. 5 uchwały). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy odmówił uwzględnienia wniosku skarżących o najem lokalu w związku z niespełnieniem przez nich przesłanek określonych w § 22 ust. 1 i 5 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy naruszył powyżej określone przepisy. W dniu 9 marca 1995 r. pomiędzy Zarządem Budynków Komunalnych "Mokotów" a L. S. została zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul [...]. Najemca lokalu zmarł w dniu 28 grudnia 1998 r. i od tego dnia status prawny lokalu nie został uregulowany. W lokalu tym na pobyt stały byli zameldowani skarżący. Z pisma Zarządu Budynków Komunalnych – Mokotów z dnia 10 stycznia 2004 r. nr [...] do Komisariatu Policji przy ul. Malczewskiego 3/5/7 w Warszawie, że przedmiotowy lokal powinni użytkować skarżący, a był przez nich "podnajmowany". Jednakże z tego faktu nie można wywodzić, że zaistniała przesłanka z § 22 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, gdyż przepis ten dotyczy najemcy lokalu, którymi bez wątpienia nie byli skarżący, co oznacza że obowiązek wynikający z tego przepisu ich nie dotyczył. Nawet przy hipotetycznym założeniu, że nie realizowali oni prawa związanego z najmem lokalu, to organ zobowiązany był zbadać okoliczności wynikające z § 22 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący D. S. w przedmiotowym lokalu nie mieszkał od 2001 r., a jego brat P. S. od 2002 r. Sąd wyrokiem z dnia [...] października 2005 r. orzekł ich eksmisje z tego lokalu, który został opróżniony w marcu 2008 r. Wniosek skarżących o najem lokalu został natomiast złożony w styczniu 2010 r. W ocenie Sądu, również powołanie się przez Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy na § 22 ust. 5 zaskarżonej uchwały, który może stanowić podstawę do zakwalifikowania wniosku jako podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku skarżących nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. Skarżący bowiem złożyli oświadczenia i dokumenty, o których mowa w ust. 1 zaskarżonej uchwały i nie wynika z nich, że są nieprawdziwe. Z samego faktu, że właściciel nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] nie potwierdził, że P. S. nie zamieszkuje na jej terenie nie można wnioskować, że złożył on oświadczenie niezgodne z prawdą. Okoliczność ta mogłaby być bowiem wyjaśniona na podstawie, np. "rozpytania" sąsiadów. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1785/12 całkowicie niezrozumiała jest argumentacja Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy dotycząca zaspokojenia miejsca zamieszkania D. S. i tego że nie jest członkiem wspólnoty samorządowej m.st. Warszawy. w tym Dzielnicy Mokotów. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny jasno określił właściwość miejscową podmiotu, który zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących o najem lokalu mieszkalnego, jak również to, że są oni osobami bezdomnymi. W tym miejscu zasadne jest odwołanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 27/12, który w jego uzasadnieniu podał, że "na niniejszą sprawę należy spojrzeć przez pryzmat wartości konstytucyjnych. Zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają uzyskanie własnego mieszkania. Polityki przeciwdziałania bezdomności nie można prowadzić skutecznie, jeżeli przyczyny odmowy zakwalifikowania osoby bezdomnej do ostatniego miejsca faktycznego zamieszkania bezdomnego na terenie danej dzielnicy. Ten wymóg nie może być stosowany bezwzględnie, w szczególności do osób pozostających w bezdomności przez wiele lat. Zatem dokonana przez Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa". Przytoczone powyżej stanowisko, Sąd w pełni podzielił. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w paragrafie pierwszym dotyczącym odmowy zakwalifikowania wniosków P. S. i D. S. o najem lokalu mieszkalnego. Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieoddalenie skargi, wskutek wskazanego drugiego zarzutu – błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego; 2) naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania przepisów § 22 ust. 2 pkt 1 i 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), przez uznanie, iż nie ma on zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, b) pozbawione podstaw zarzucenie organowi niezastosowania przepisu § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały przez uznanie, iż winien zostać zastosowany w sprawie; c) pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania przepisu § 22 ust. 5 uchwały, przez uznanie, iż nie wystąpiły przesłanki określone w tym przepisie. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; 2) zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na dwóch podstawach, których sposób sformułowania wymaga wspólnego rozpoznania, a to z uwagi na to, że wyodrębniając zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wywiedziono w połączeniu z drugą podstawą kasacyjną – błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Zarzucono naruszenie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów § 22 ust. 2 pkt 1 i 5, § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię nie jest zasadny. Zarzut zatem błędnej wykładni § 22 ust. 2 pkt 1 powołanej uchwały nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wywiódł, że nie ma podstaw do objęcia zakresem tej regulacji P. S. i D. S.. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakresem tej regulacji są objęci najemcy lokalu. Uchwała nie obejmuje zakresem tej regulacji lokatora, które to pojęcie zgodnie z regulacją ustawową obejmuje najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 2 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 150). W pełni zasadnie Sąd wywiódł, powołując się na ocenę prawną w wyroku z 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 27/12, na dokonanie wykładni przepisów prawa przez pryzmat wartości konstytucyjnej (art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu podmiotowego, przez objęcie w przyjętej regulacji prawnej takiej wykładni, w której rozszerzająca wykładnia pozwala na pozbawienie możliwości nabycie podstawowego uprawnienia gwarantującego minimum egzystencji, do którego należy zaliczyć zaspokojenie elementarnych potrzeb mieszkaniowych. Nie jest zasadny zarzut co do braku pełnych ustaleń stanu faktycznego. Zasadnie Sąd wywiódł, przy negatywnym rozstrzygnięciu, obowiązek pełnego i niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego. Nie ma możliwości pełnej, obiektywnej oceny faktów, przy sprzecznych ustaleniach w oparciu o oświadczenie P. S. a właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...]. Przesłuchanie świadków ("rozpytanie" sąsiadów") dałoby możliwość obiektywnej oceny. Wymaga też uwzględnienia ocena bezdomności P. S. i D. S. w oparciu o ocenę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1785/12, dla oceny oświadczeń złożonych w sprawie. Obowiązek wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego wynika z wartości podstawowych zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która stanowiąc o ochronie praw jednostki, nakazuje władzy publicznej działać zgodnie z regułami państwa prawa. Przy negatywnym załatwieniu sprawy władza publiczna nie może opierać się tylko na ustaleniach niekorzystnych dla jednostki, pomijając pełne ustalenia stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.