I OSK 3207/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 71/14 w sprawie ze skargi B. K., K. M. i R. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, II. odstępuje od zasądzenia od skarżących na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 71/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K., K. M. i R. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżących B. K., K. M. i R. M. solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 17 stycznia 2011 r. (uzupełnionym pismem z 23 maja 2011 r.) spadkobiercy byłego właściciela - B. K., K. M. i R. M. (dalej wnioskodawcy bądź skarżący) zwrócili się do Starosty Opoczyńskiego (dalej Starosta), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot m.in. nieruchomości położonej w m. Opocznie, obr. 7, oznaczonej starym numerem działki [...], a według aktualnej ewidencji gruntów jako cz. działki nr [...] o pow. 1,1052 ha i dz. nr [...] o pow. 0,1038 ha. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.) Starosta Opoczyński odmówił zwrotu części przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania B. K., K. M. i R. M., Wojewoda Łódzki decyzją z [...] września 2012 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] września 2012 r.) uchylił decyzję z [...] marca 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr ... (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) Starosta Opoczyński, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w m. [...], oznaczonej według ewidencji gruntów jako dz. nr [...]o pow. 1,1052 ha i dz. nr [...] o pow. 0,1038 ha, na rzecz spadkobierców byłego właściciela, tj. B. K., K. M. i R. M.. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta ustalił, że pierwszą ewidencję gruntów m. Opoczna założono w 1970 r. Wówczas w jednostce rejestrowej nr [...] wpisana była dz. nr [...] o pow. 3,4970 ha, a jako osobę władającą gruntem wpisano W. M. Działka nr [...] uległa podziałowi na dz. nr [...] /1 o pow. 2,3056 ha i dz. nr [...] o pow. 1,[...] ha. Zmianą nr [...] dz. nr [...]przeniesiono do jedn. rejestrowej nr [...], wpisując jako właścicielkę M. M., na podstawie aktu własności ziemi z 24 maja 1973 r. Działka nr [...]została podzielona na działki nr: [...], [...]i [...] . Aktem notarialnym Rep. A nr [...], M. M.zbyła na rzecz Skarbu Państwa dz. nr [...]i dz. nr o łącznej pow. 0,4264 ha, które zmianą nr [...], zostały przeniesione do jedn. rejestrowej nr [...] na Skarb Państwa. W 1976 r. dz. nr [...]uległa podziałowi na dz. nr: [...], [...], [...] i [...]. Działki nr: [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,3398 ha, zostały wywłaszczone na rzecz Państwa decyzją [Naczelnika Miasta i Gminy w Opocznie (dalej Naczelnik)] z dnia [...] marca 1978 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] marca 1978 r.) i przeniesione do jednostki rejestrowej nr [...] . Działka ozn. numerem [...] o pow. 0,4525 ha pozostała w jednostce rejestrowej nr [...], gdzie jako właścicielka figurowała M. M.. W 1987 r. na terenie m. Opoczna, przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, podczas której zmianie uległa numeracja działek i ponownie obliczono ich powierzchnie. Działka nr [...]otrzymała w obr. 7 nr [...] i pow. 0,4276 ha, a na podstawie postanowienia z 19 listopada 2004 r., I Ns 859/04 Sądu Rejonowego w Opocznie stanowi własność K. M. Dla nieruchomości tej prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w Opocznie w V Wydziale Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW nr [...]. Wywłaszczone dz. nr: [...] , [...], [...], [...] i [...] włączone zostały w dz. nr: [...], [...], [...], [...] i [...] obr. 7 m. Opoczna i stanowiły własność Skarbu Państwa. Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Opocznie z dnia [...] sierpnia 1992 r. [nr ...] dz. nr [...] o pow. 1,6896 ha, została podzielona na dz. nr [...]o pow. 1,6708 ha i dz. nr [...]o pow. 0,0188 ha. Zgodnie z decyzją Wojewody Piotrkowskiego z dnia [...] marca 1994 r. [nr ...], Gmina Opoczno nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...]o pow. 1,6708 ha. Zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Opocznie z dnia [...] kwietnia 1996 r. [nr ...], dz. nr [...]o pow. 1,6708 ha, położona w m. Opocznie w obr. 7, uległa podziałowi na dz. nr [...]o pow. 1,5517 ha i dz. nr [...]o pow. 0,1191 ha. Na podstawie decyzji Burmistrza m. Opoczna z dnia [...] stycznia 2002 r. [nr ...] dz. nr [...]o pow. 1,5517 ha została podzielona m. in. na dz. nr [...]o pow. 1,1052 ha i dz. nr [...] o pow. 0,1038 ha. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Powiat Opoczyński nabył własność zabudowanej nieruchomości - dz. nr [...]o pow. 1,1052 ha i dz. nr [...] o pow. 0,1038 ha. Na podstawie opinii geodezyjnej, która wpłynęła do Starosty 26 sierpnia 2011 r. ustalono, że część działki nr [...]o pow. 1,1052 ha i cz. działki nr [...] o pow. 0,1038 ha odpowiada dawnej dz. nr [...]. Pismem z 3 stycznia 1978 r. [...] w Opocznie wystąpiły do M. M. z ofertą o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] położonej w m. Opocznie. Decyzją z [...] marca 1978 r. wywłaszczono od M. M. m.in. nieruchomość oznaczoną starym numerem dz. [...] na potrzeby [...], pod budowę zaplecza dla [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 1977 r. Spadek po M. M. nabyli: mąż F. M. oraz dzieci - K. M., R. M. i B. K., po 1/4 każde z nich. Spadek po F. M. nabyły dzieci - K. M., R. M. i B. K. po 1/3 każde z nich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. M., K. M. i B. K.. W uzasadnieniu wskazali, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, pełny i logiczny zasadniczej przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ich zdaniem Starosta nie przywołał żadnych nowych dowodów w sprawie na okoliczność, że cel wywłaszczenia został zrealizowany mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Dowód w postaci zeznań świadków budzi duże wątpliwości, ponieważ zeznania nie precyzują czy inwestycja została tylko częściowo rozpoczęta czy też zakończona zgodnie z planem realizacyjnym. Odwołujący podnieśli, że zarówno świadek W. B., jak i świadek W. B. stwierdzili, że na przedmiotowej nieruchomości przed rokiem 1980 wybudowano budynek socjalno-administracyjny, magazyn, przetwórnie, wiaty itp. co by oznaczało, że budowa tych obiektów została zakończona. Tymczasem skarżący wskazali, że z akt sprawy, tj. pisma Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z 11 lutego 1980 r. wynika, że w trakcie przeprowadzonych oględzin dnia 6 lutego 1980 r. stwierdzono wykonanie w stanie surowym magazynów ozn. numerami 6 i 7, według planu zagospodarowania budynku socjalno-administracyjnego oznaczonego numerem 2 z podjęciem robót wykończeniowych, przetwórni ozn. numerem 1 w stanie surowym i wykonanie ogrodzenia. Podkreślili, że obiekty te powstały "na dziko" — samowola budowlana, bez wymaganego pozwolenia na budowę, stąd w szczególności zeznania świadków nie mogą budzić zaufania jako sprzeczne z ówczesnym stanem faktycznym. Starosta nie ma żadnych innych dokumentów mogących świadczyć o tym, że budowę zakończono w terminie ustawowym, zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn. W ich ocenie nie wyjaśniono sprawy na jakiej części nieruchomości dz. nr [...] i [...] została rozpoczęta budowa, jaka część działki do dzisiaj jest niezagospodarowana. Organ nie ustalił stanu faktycznego tej nieruchomości oraz w czyim użytkowaniu i posiadaniu nieruchomość się znajduje. W ocenie odwołujących nie ustalono w sposób jednoznaczny, jakie obiekty zgodnie z planem realizacyjnym miały powstać na wywłaszczonej części działki. Organ nie wypowiedział się co do wniosku o przyznanie odszkodowania lub nieruchomości zamiennej w razie gdyby zwrot przedmiotowej nieruchomości był niemożliwy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.) Wojewoda Łódzki (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2013 r. o odmowie zwrotu części nieruchomości na rzecz B. K., K. M. i R. M.. Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z [...] marca 1978 r. wywłaszczono m.in. nieruchomość nr [...] na rzecz Państwa "na potrzeby [...] w Opocznie, pod budowę zaplecza dla Piotrkowskiego Przedsiębiorstwa Budowlanego, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Piotrkowie Trybunalskim z [...] listopada 1977 r. Z załącznika mapowego - planu realizacyjnego - znajdującego się przy tej decyzji wynika, że dz. nr [...], znajdowała się w lokalizacji inwestycji polegającej na budowie zaplecza dla [...], Urzędu Miasta i Gminy w Opocznie, [...] sp. z o.o. w Opocznie, [...] w Piotrkowie Trybunalskim, Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi z zapytaniem, czy w zasobach archiwalnych znajduje się dokumentacja związana z budową tymczasowego zaplecza dla Piotrkowskiego Przedsiębiorstwa Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim na przedmiotowej nieruchomości, jednak podjęte czynności nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Starosta ustalił, że [...] w Piotrkowie Trybunalskim (następca [...] w Piotrkowie Trybunalskim) nie istnieje. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że na przedmiotowej nieruchomości ozn. jako dz. nr [...]o pow. 1,1052 ha i na dz. nr [...] o pow. 0,1038 ha znajdują się zabudowania Zarządu Dróg Powiatowych w Opocznie wraz z placem, na którym umieszczono materiały niezbędne do realizacji zadań przez Zarząd Dróg Powiatowych w Opocznie. Dnia 18 stycznia 2012 r. do Starosty wpłynęło pismo Archiwum Państwowego w Piotrkowie Trybunalskim przekazujące dokumenty związane z budową tymczasowego zaplecza dla [...] w Piotrkowie Trybunalskim na terenie Opoczna. Z pisma Wojewódzkiego Biura Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z 11 lutego 1980 r. wynika, że w trakcie przeprowadzonych oględzin dnia 6 lutego 1980 r. stwierdzono wykonanie w stanie surowym magazynów oznaczonych numerami 6 i 7 według planu zagospodarowania, budynku socjalno-administracyjnego oznaczonego numerem 2 z podjęciem robót wykończeniowych, przetwórni ozn. numerem 1 w stanie surowym i wykonanie ogrodzenia. Z zeznań W. B., R. K., T. S.i B. B. wynika, że na owej nieruchomości wybudowano zaplecze do składowania niezbędnych materiałów do budowy osiedla mieszkaniowego, jak również wykorzystywano tę nieruchomość jako miejsce postoju maszyn, urządzeń i samochodów. Organ dodał, że dokonany przez [...] w Łodzi dnia 3 maja 1984 r. pomiar uzupełniający w terenie, z którego sporządzono dokumentację geodezyjną (operat ...), uzupełniający mapę zasadniczą założoną w 1982 r., potwierdza fakt zrealizowania w okresie wskazanym w art. 137 ugn celu wywłaszczenia. Organ stwierdził, że przywołane zeznania świadków, pracowników [...] w Piotrkowie Trybunalskim, [...] wskazują, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie ma podstaw do ich zakwestionowania. Wątpliwości odwołujących związane z zeznaniami świadków nie mogą przynieść zdaniem organu odwoławczego skutku. Skoro ustalono, że przedmiotowy grunt został utwardzony i ogrodzony na potrzeby przedsiębiorstwa, wybudowano zaplecze do składowania niezbędnych materiałów do budowy osiedla mieszkaniowego; wykorzystywano tę nieruchomość jako miejsce postoju maszyn, urządzeń i samochodów; wybudowano budynek socjalno-administracyjny, dwa magazyny, przetwórnię; wykonano ogrodzenie i wiaty, które istnieją do dnia dzisiejszego, to cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Wojewoda podzielił pogląd Starosty, że zrealizowanie celu wywłaszczenia, a następnie odstąpienie od wykorzystania gruntu na ten cel, powoduje, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy. Zbędności nieruchomości nie można wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody ustawodawca nie przewidział w takiej sytuacji odszkodowania, o które wnioskują odwołujący. Odnosząc się do zarzutów związanych ze stanem prawnym i faktycznym nieruchomości, wskazał że z księgi wieczystej wynika, że właścicielem nieruchomości jest Powiat Opoczyński. Na przedmiotowych działkach przeprowadzono oględziny, z których protokół załączono do akt sprawy, gdzie opisano stan faktyczny nieruchomości. Skargę na decyzję z [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli B. K., K. M. i R. M.. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 kpa. Wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnili, że objęcie dz. nr [...] lokalizacją inwestycji zaplecza dla [...] w Piotrkowie Trybunalskim nie oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, skoro organy obu instancji nie dysponują żadnym dokumentem jakie obiekty budowlane miały powstać na wywłaszczonej nieruchomości. Poszukiwania planu realizacyjnego "okazały się bezowocne", a z pisma Wojewódzkiego Biura Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z 11 lutego 1980 r. wynika, że obiekty budowlane ujawnione dnia 6 lutego 1980 r. podczas oględzin "powstały na dziko", bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według wiedzy skarżących Piotrkowskie Przedsiębiorstwo Budowlane posiadało dwa zaplecza socjalno-magazynowe na ulicy [...] i ulicy [...], co nasuwa wątpliwości co do zeznań świadków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania zeznań świadków, skoro są one spójne. Dla rozstrzygnięcia kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma znaczenia czy rzeczone obiekty powstały na nieruchomości legalnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, aczkolwiek na obecnym etapie postępowania nie z przyczyn podniesionych w jej treści. Po myśli art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Opoczyńskiego o odmowie zwrotu części nieruchomości w Opocznie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. [...] i [...] (stary numer działki [...]) na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Jak wynika z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie, działka nr [...] została na mocy decyzji z [...] marca 1978 r. wywłaszczona na rzecz Państwa "na potrzeby [...] i [...] w Opocznie, pod budowę zaplecza dla [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Piotrkowie Trybunalskim z [...] listopada 1977 r. Działki powstałe z podziału działki o nr [...] tj. działki nr [...] i [...], w dniu 23 września 2002 r. stały się własnością Powiatu Opoczyńskiego (akt notarialny Rep. A nr ...). Zapisy rejestru gruntów z 6 lutego 2012 r. potwierdzają, że przedmiotowe działki stanowią własność Powiatu Opoczyńskiego (KW nr ... i ...). Decyzję o "zwrocie" [winno być "odmowie zwrotu"] wywłaszczonej nieruchomości wydał Starosta Opoczyński. Sąd I instancji wskazał, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości – stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) – rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście (ust. 1). Jest on organem właściwym w sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu, czy województwa). Z mocy tego unormowania kompetencyjnego starosta został wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdz. 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). W związku z tym, że nieruchomości, których zwrotu domagają się wnioskodawcy w kontrolowanym postępowaniu, stanowią własność Powiatu Opoczyńskiego, który jest reprezentowany przez Starostę Opoczyńskiego, będącym równocześnie stroną przedmiotowego postępowania, w ocenie Sądu I instancji zaistniały podstawy do wyłączenia Starosty Opoczyńskiego. Starosta nie może orzekać w przedmiocie zwrotu nieruchomości będącej własnością powiatu. Starosta pełni funkcję przewodniczącego organu wykonawczego powiatu, jakim jest zarząd powiatu, jest kierownikiem starostwa i organem reprezentującym powiat na zewnątrz. Mogą zachodzić w związku z tym wątpliwości co do jego bezstronności w takim postępowaniu. Sprawowanie funkcji organu wykonawczego powiatu i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki starosty (uchwała NSA z 19.5.2003 r., OPS 1/03, Lex 79089; wyrok WSA w Krakowie z 25.1.2011 r., II SA/Kr 1294/1, Lex 953279). Prawidłowym w tej sytuacji byłoby wyznaczenie przez organ wyższego stopnia, innego podległego sobie organu do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 26 § 3 w zw. z art. 26 § 2 kpa). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania przedwczesna byłaby merytoryczna analiza zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe rozważania. Zgodnie bowiem z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Łd 71/13 wywiódł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez radcę prawnego E. G., zaskarżają w wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 142 ust. 1 i 2 ugn przez przyjęcie, że istnieją podstawy do wyłączenia Starosty Opoczyńskiego od orzekania w niniejszej sprawie, gdy tymczasem interpretacja przepisu na daje takich podstaw; 2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 142 ust. 2 ugn przez przyjęcie, że decyzję wydał organ podlegający wyłączeniu i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Opoczyńskiego; b. art. 141 § 4 ppsa przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w sytuacji, gdy art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stanowi wyraźnie, że stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach; Sąd tych przyczyn nie wskazał. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zm. poz. 846, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut błędnej wykładni art. 142 ust. 1 i 2 ugn okazał się zasadny. Ustawodawca w art. 142 ugn wskazał, że o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (ust. 1). W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Z brzmienia ustępu 2 art. 142 ugn wynika jednoznacznie, że ustawodawca wskazał na konieczność wyłączenia jedynie prezydenta miasta na prawach powiatu i to wyłącznie wówczas, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat, nie zaś każdego starosty, gdy stroną postępowania jest powiat. Prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty (art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W rozporządzeniu z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Rada Ministrów wskazała w załączniku nr 1, w części V. Województwo łódzkie, pod poz. 7 Powiat opoczyński, a następnie wymieniła w województwie łódzkim wyłącznie trzy miasta na prawach powiatu: Łódź, Piotrków Tryb. i Skierniewice (Dz. U. z 1998 nr 103, poz. 652). Tym samym Starosta Opoczyński nie spełnia przesłanek wyłączenia z art. 142 ust. 2 ugn. W doktrynie trafnie wskazuje się, że prezydent miasta na prawach powiatu występuje w wielorakiej roli procesowej i strukturalnej: jest organem wykonawczym gmin, wykonuje zadania powiatowe, reprezentuje Skarb Państwa, wydaje decyzje administracyjne z zakresu administracji publicznej w indywidualnych sprawach itd. Organ ten podlega wyłączeniu z prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości bądź o ograniczenie, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości, gdy nieruchomość lub jej część będąca przedmiotem tego postępowania, jest przedmiotem praw rzeczowych przysługujących gminie (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 950, nb 4; 766-769, nb 11-13). Wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku okazała się nieprawidłowa. Skoro po wydaniu uchwały 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSAiWSA 2003/4/48, dalej uchwała OPS 1/03), ustawodawca przepisem art. 1 pkt 46 ustawy z dnia [...] sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz. 1218) znowelizował art. 142 ugn (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603), wprowadzając wymóg wyłączenia jedynie prezydenta miasta na prawach powiatu i to wyłącznie wówczas, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat, to brak jest podstaw do wyłączenia starosty, nie będącego prezydentem miasta na prawach powiatu. Podobne rozwiązanie ustawodawca wprowadził w art. 124 ust. 8 ugn, zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w ust. 1 [ograniczenie, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości, przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej], w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby ustawodawca pragnął wyłączyć każdego starostę, orzekającego – w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości - w sprawach, w których stroną postępowania jest powiat, wskazałby wyraźnie, że wyłączeniu podlega starosta – czego nie uczynił. W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie kompetencji wiąże się nierozłącznie z określonym zespołem norm prawnych wyznaczających sytuacje, w których organ państwa w odpowiedni sposób zachowa się, przez co ulegnie w jakimś stopniu zmianie sytuacja prawna innych podmiotów tzn. organów państwa czy jednostek (Z. Ziembiński, Kompetencja i norma kompetencyjna, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1969, z. 4, s. 9). Oznacza to nie tylko zakaz domniemania kompetencji, czy też przyznawania kompetencji w takich sytuacjach normatywnych, w których brak jest zakazu, ale wiąże się także z nakazem dokonywania rekonstrukcji normy kompetencyjnej (tak z punktu widzenia kolejności zastosowania jak i wpływu na wynik wykładni) przede wszystkim w oparciu o reguły językowe i systemowo-strukturalne, tak by ograniczyć swobodę decyzyjną w przyznawaniu lub przypisywaniu sobie przez dane podmioty (instytucje, organy) kompetencji głównie, czy tym bardziej wyłącznie, w oparciu o mniej precyzyjne reguły celowościowe czy funkcjonalne. Odwołanie się do argumentów systemowo-strukturalnych w ramach rekonstrukcji normy kompetencyjnej należy przy tym rozumieć na tyle szeroko, by uzyskać maksymalnie pewne podstawy przesądzenia o treści normy kompetencyjnej zarówno w kontekście podmiotu kompetentnego, jak i zakresie kompetencji (wyrok NSA z 10.5.2010 r., II OSK 2301/10, Lex 992513). Kompetencji organów nie można domniemywać i muszą one wynikać wprost z ustawy. Dowolne interpretowanie i przyjęcie, jako wyniku interpretacji, wykładni rozszerzającej w przypadku normy kompetencyjnej, mogłoby powodować nadużycie w stosowaniu prawa. Z konstytucyjnej zasady legalności jak również zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Zasada, według której wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, oznacza konieczność istnienia podstawy prawnej dla jakiejkolwiek działalności organu państwa. Organy państwa mogą działać tylko wtedy, gdy jest do tego podstawa prawna i tylko w tych wypadkach, gdy mu prawo na to zezwala. Pogląd ten stanowi communis opinio nauki prawa publicznego. Trybunał Konstytucyjny, w swym orzecznictwie, zajmował w sprawie przepisów kompetencyjnych stanowisko zdecydowane, stwierdzając wielokrotnie, że przepis kompetencyjny: "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (wyrok z: 28.5.1986 r., U 1/86, OTK 1986/1/; 1.6.2004 r., U 2/03, OTK-A 2004/6/54; uchwała z 10.5.1994 r., W 7/94, OTK 1994/1/23). Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że kompetencji organu nie wolno domniemywać; nie należy także podważać zasady racjonalności prawodawcy (wyrok NSA z: 22.7.2014 r., II OSK 1609/14, Lex 1582049; 23.4.2015 r., II FSK 1762/14, Lex 1774222). W uchwale siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54 (dalej uchwała I OPS 2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). W wyroku z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139, w którym stwierdzając zgodność art. 33 i 50 § 1 ppsa z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Tym samym należy przyjąć, że to, że starosta reprezentuje powiat, któremu przysługuje własność nieruchomości, której dotyczy żądanie zwrotu nieruchomości, nie wpływa na ustawową właściwość starosty ani nie skutkuje wyłączeniem starosty na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kpa, a jedynie powiat nie ma legitymacji procesowej strony w postanowieniu, w którym starosta wydawał decyzję I instancji. Charakterystyczne, że Sąd I instancji nie stwierdził nieważności decyzji z [...] września 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Opoczyńskiego z [...] marca 2012 r., mimo że wykładnia prawa zaprezentowana w zaskarżonym wyroku (choć nietrafna) – przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności także tych decyzji (art. 135 ppsa). Z powyższych względów zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 142 ust. 2 ugn. Usprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa i art. 156 kpa przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odniesie się merytorycznie do skargi, uwzględniając art. 134 § 1 ppsa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.