I OSK 3216/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2094/13 w sprawie ze skargi F.O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 11 lipca 2013 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2094/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę F.O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 11 lipca 2013 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda [..] decyzją z dnia 24 kwietnia 1991 r., nr [..], działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, przez Miasto [..], prawa własności nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..] 12, oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,1699 ha. W dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [..]. F.O. był najemcą lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku położonym przy ul. [..] 12 w [..]. W latach 1977-1994 był dzierżawcą części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0748 ha. Wnioskiem z dnia 21 września 2012 r., F.O. zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia i uznania za bezprzedmiotową w rozumieniu art. 162 § 1 Kpa decyzji Wojewody [..]ego z dnia 24 kwietnia 1991 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,1699 ha. Wojewoda Pomorski pismem z dnia 31 października 2012 r. zawiadomił F.O. i Prezydenta Miasta [..]a o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 24 kwietnia 1991 r., z pouczeniem o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz złożenia ewentualnych wniosków i uwag. Organ I instancji decyzją z dnia 19 listopada 2012 r., umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia decyzji komunalizacyjnej z dnia 24 kwietnia 1991 r. za wygasłą i bezprzedmiotową. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że F.O. nie wykazał swojego interesu prawnego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, stąd nie ma stosownej legitymacji procesowej. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło bowiem interesu prawnego osób dzierżawiących, czy korzystających z nieruchomości bez tytułu prawnego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, rozpatrując sprawę po odwołaniu wniesionym przez F.O., decyzją z dnia 11 lipca 2013 r., utrzymała w mocy w/w decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 listopada 2012 r. Komisja podniosła, że F.O. nie jest podmiotem dysponującym stosowną legitymacją procesową, znajdującą oparcie w przysługującym mu interesie prawnym (art. 28 Kpa), co czyni postępowanie (prowadzone w trybie art. 162 Kpa) bezprzedmiotowym w rozumieniu przepisów art. 105 § 1 Kpa. Dodała również, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 162 § 1 Kpa warunkująca możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył F.O.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnych unormowana jest w art. 162 Kpa, który w § 1 pkt 1 stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powyższego wynika, że przepis art. 162 Kpa dotyczy decyzji, na mocy których strona postępowania nabyła określone prawa lub obowiązki. Po wpłynięciu wniosku zawierającego żądanie wygaśnięcia decyzji ostatecznej organ miał w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie organy obu instancji uznały, że skarżący nie jest uprawniony do skutecznego domagania się wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 Kpa, decyzji komunalizacyjnej. W niniejszej sprawie stroną postępowania może być bowiem wyłącznie podmiot w rozumieniu art. 28 Kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd I instancji podkreślił za organem, że stronami postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego na podstawie powyżej wskazanych przepisów art. 162 Kpa, są: Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony, jeżeli wykaże, że to nie Skarbowi Państwa, lecz jemu przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanej nieruchomości. Przy czym dla oceny przesłanek komunalizacji istotny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Sąd zauważył, że skarżącemu w dniu 27 maja 1990 r. nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do działki nr 291, który kreował by jego status strony, w rozumieniu art. 28 Kpa, w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia. Kwestia braku legitymacji skarżącego w sprawie komunalizacji ww. działki przesądzona został już prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 446/09. Zawarta w tym wyroku ocena prawna jest, z mocy art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a., dla organów jak też obecnie rozpoznającego skargę Sądu wiążąca, co oznacza, że nie dopuszczalne jest w tym zakresie formułowanie przez te podmioty odmiennych ocen. Sąd podkreślił, że skarżący był dzierżawcą spornej działki od 1977 r. do 1994 r., a następnie do 1996 r. użytkował działkę bezumownie. Natomiast w dacie miarodajnej dla komunalizacji skarżący był dzierżawcą na podstawie umowy z dnia 11 grudnia 1989 r., nr [..] zawartej z Kierownikiem Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w [..]. Umowa dzierżawy zawarta była wówczas na okres od 1 września 1989 r. do 31 sierpnia 1990 r. Skoro w dniu 27 maja 1990 r. skarżący był posiadaczem zależnym nieruchomości, a więc nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do działki nr [..], to nie przysługiwał mu przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, ani postępowania w trybie art. 162 Kpa. Wobec tego wniosek skarżącego nie mógł skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji komunalizacyjnej w trybie tego przepisu. Mając jednak na uwadze, iż organ I instancji pismem z dnia 31 października 2012 r. zawiadomił F.O. i Prezydenta Miasta [..]a o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w sprawie, to po dokonaniu ustaleń, iż wnioskodawcy nie przysługuje legitymacja procesowa, obowiązkiem organu było umorzenie postępowania administracyjnego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zgodnie z art. 105 § 1 Kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F.O., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy równolegle do niniejszego postępowania prowadzone jest postępowanie o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 446/09, dotyczące działki nr [..]; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 162 § 1 i art. 8 Kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., pomimo, że organy administracji publicznej naruszyły art. 105 § 1 oraz art. 162 § 1 Kpa w zw. z art. 8 Kpa poprzez rozszerzenie hipotezy normy wynikającej z art. 105 § 1 Kpa i w konsekwencji umorzenie postępowania zamiast rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Kontroli WSA w Warszawie podlegała decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 11 lipca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 listopada 2012 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji komunalizacyjnej za wygasłą i bezprzedmiotową. Kwestią podlegającą kontroli w niniejszej sprawie jest zasadność decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji komunalizacyjnej za wygasłą i bezprzedmiotową, która została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa komunalizacyjna). Przepis ten stanowił podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. O komunalizacji decydował stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. i które było we władaniu określonych w tym przepisie organów. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń (patrz. m in. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1090/12 i z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 770/06, CBOiS). Aby zatem wykazać swój interes prawny w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji komunalizacyjnej, należy udowodnić, że mienie to nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz, że wnioskodawcy przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości. Zatem obowiązkiem organu było ustalenie, czy wnioskujący ma interes prawny w podważeniu ostatecznej decyzji Wojewody [..]ego z dnia 24 kwietnia 1991 r., orzekającej o nabyciu z mocy prawa przez Miasto [..] nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..] 12, oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,1699 ha. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy oraz Sąd I instancji trafnie przyjęły, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, iż posiadał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a zatem nie posiadał on też przymiotu strony występując o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [..]ego z dnia 24 kwietnia 1991 r. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący kasacyjnie do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej decyzji komunalizacyjnej nie dołączył dokumentów na okoliczność tego, że posiada tytuł prawny do działki nr 291, także w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie twierdził, że jest właścicielem w/w działki. Należy bowiem podkreślić, iż do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, czy tez oparta na stosunku obligacyjnym dzierżawa, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym. Jednocześnie należy zauważyć, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż kwestia braku legitymacji skarżącego w sprawie komunalizacji ww. działki przesądzona został już prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 446/09. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie miał interesu prawnego, by skutecznie wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji komunalizacyjnej, a tym samym zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 162 § 1 i art. 8 Kpa okazały się niezasadne. Ponadto wyjaśnić należy skarżącemu kasacyjnie, że w sytuacji, gdy organ wszczął na wiosek skarżącego postępowanie celem wyjaśnienia kwestii jego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji komunalizacyjnej i w postępowaniu tym prawidłowo ustalono, że nie wykazał on żadnego tytułu o charakterze prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, a tym samym nie legitymuje się przymiotem strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., to zasadnym było wydanie – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzji o umorzeniu postępowania z przyczyn podmiotowych. W zależności bowiem od stadium postępowania ustalenie, że strona nie wykazała interesu prawnego, uzasadnia wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 a § 1 k.p.a.), a jeśli organ ustali ten fakt w toku wszczętego postępowania - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie (art. 105 § 1 k.p.a.). Dla sprawy administracyjnej nie ma zatem znaczenia prawnego zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. zamiast art. 61 a § 1 k.p.a. Zupełnie niezasadny okazał się również zarzut naruszenie przez Sąd I instancji art. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania. Skarżący konieczność zawieszenia postępowania upatrywał w okoliczności, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 446/09. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż od wyniku wskazanego przez skarżącego postępowania wznowieniowego, nie zależy rozstrzygnięcie sprawy przed sądem, który kontroluje zaskarżony akt w stanie prawnym i stanie faktycznym z dnia wydania zaskarżonego aktu. Ewentualnym następstwem wznowienia postępowania i uchylenia decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 18 grudnia 2008 r., byłoby wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Odmienne stanowisko nie byłoby do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu (art. 7 Ppsa). Zasada ta obowiązuje w całym systemie prawa. W sposób najogólniejszy ujęta jest w art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy te stanowią, że każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki. Natomiast zawieszenie postępowania jest instytucją zawsze wydłużającą postępowanie administracyjne w czasie, która z uwagi na taki charakter powinna być stosowana ze szczególną ostrożnością. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. ----------------------- 8