I OSK 3218/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 960/18 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. Z. na czynność Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] lipca 2014 r. w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 960/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. Z. na czynność Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] lipca 2014 r. w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że M.Z. pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [..] z żądaniem usunięcia nieprawidłowości w dokumencie prawa jazdy wydanym [...] lipca 2014 r. Błędnie określono tam datę ważności uprawnienia do [...] lipca 2029 r. Powyższy dokument został wydany w związku ze zmianą nazwiska strony. Wnioskodawca wskazał, że pierwotnie uprawnienia do kierowania pojazdami przysługiwały mu bezterminowo (jak wynikało z dokumentu prawa jazdy wydanego mu 28 czerwca 2005 r.). W odpowiedzi Prezydent Miasta [..] (pismo z dnia 17 sierpnia 2018 r.) poinformował wnoszącego, że w momencie wydawania dokumentu obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 1005). Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 10 tego aktu "data ważności uprawnienia – data określona w orzeczeniu lekarskim dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, B, B1, B+E i T oraz 5 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 [...]". Organ nie mógł zatem w dokumencie wpisać innej daty ważności uprawnień. Prezydent Miasta [..] poinformował także wnoszącego, iż obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 231) wyraźnie przewidują (§ 29 ust. 1), że w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo". Zatem jeśli wnioskodawca obecnie wystąpi o dokument prawa jazdy, z taką też adnotacją go uzyska. Pierwotnie skarżący potraktował pismo Prezydenta Miasta [..] jako decyzję i złożył od niej odwołanie. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [..] września 2018 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. Pismem z dnia 29 października 2018 r. M. Z. złożył skargę na czynność Prezydenta Miasta [..] w przedmiocie wymiany prawa jazdy, polegającą na ograniczeniu skarżącemu terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B poprzez wpisanie w kolumnie 11 we wtórniku prawa jazdy o nr [..] (z dnia [...] lipca 2014 r.) terminu ważności uprawnienia podczas, gdy przed dokonaniem wymiany prawa jazdy (z powodu zmiany nazwiska) uprawnienie do kierowania pojazdami przysługiwało skarżącemu bezterminowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że stosownie do art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest czynność materialno – techniczna Prezydenta Miasta [..], polegająca na wymianie prawa jazdy w dniu [...] lipca 2014 r., o której skarżący dowiedział się w dniu 8 sierpnia 2014 r. W związku z tym znajdą do niej zastosowanie, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r., poz. 935), przepisy poprzednio obowiązującego brzmienia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z powołanym przepisem art. 17 ust. 2 tej ustawy, do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy art. 52 i art 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nową ustawą. A contrario do aktów i czynności podjętych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Warunkiem wniesienia skargi w stosunku do tego rodzaju czynności było uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art 52 § 3 ustawy p.p.s.a. sprzed nowelizacji, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, co wnika z pisma skarżącego z dnia 2 stycznia 2019 r. oraz akt administracyjnych, nie wystosowano we wskazanym terminie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł M.Z., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 k.p.a. przez nieprawidłowe uznanie wbrew materiałowi dowodowemu, że: - skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, choć w rzeczywistości uczynił to pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r., na które to pismo organ odpowiedział skarżącemu pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. nie kwestionując terminu do jego złożenia, co oznaczało, że wezwanie zostało wniesione prawidłowo i pozostawał on w przekonaniu, że przysługuje mu prawo do złożenia skargi, - skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie, choć w rzeczywistości o żadnym terminie ani o możliwości odwołania w dniu wydania prawa jazdy nie był pouczony przez organ, co zgodnie z powszechnie przyjętą wykładnią przepisów oznacza, że bieg tego terminu w ogóle skutecznie się nie rozpoczął, - nierozpoznanie przez WSA w Gliwicach skargi z dnia 29 października 2018 r. w całości tylko w części, gdyż skarżący wnosił o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent Miasta [..] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie uchybił temu wymogowi, bowiem nie powiązał naruszenia art. 7, 8 i 77 K.p.a. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ma to znaczenie o tyle, że sąd administracyjny nie orzeka samodzielnie na podstawie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, bowiem jego zadaniem jest wyłącznie ocena prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organy administracji publicznej. Niemniej jednak z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie powinno to pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie okazały się skuteczne. Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) który, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, znajduje zastosowanie w sprawie z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), stwierdza, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi opierało się na założeniu, że wbrew treści powołanego powyżej przepisu, skarżący przed wniesieniem skargi na czynność z dnia [...] lipca 2014 r. nie wniósł do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić, bowiem jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie, przeczy temu zawartość akt sprawy. Znajduje się w nich bowiem pismo M.Z. z dnia 9 sierpnia 2018 r. skierowane do Prezydenta Miasta [..], w którym skarżący zgłosił żądanie usunięcia nieprawidłowości w dokumencie prawa jazdy wydanym przez Prezydenta Miasta [..] w dniu [...] lipca 2014 r. z tego powodu, że przed dokonaniem wymiany prawa jazdy z powodu zmiany nazwiska uprawnienie do kierowania jazdy przysługiwało mu bezterminowo, a na nowo wydanym dokumencie widnieje oznaczenie jego ważności do dnia [..] lipca 2029 r. Skarżący wniósł o usunięcie w nowo wydanym dokumencie wpisu w rubryce 11 i umieszczenie informacji o bezterminowej ważności przysługujących mu uprawnień do kierowania pojazdami. Skoro przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna Prezydenta Miasta [..] polegająca na wymianie dokumentu prawa jazdy w dniu [..] lipca 2014 r., to nie powinno budzić wątpliwości, że żądanie usunięcia nieprawidłowości w wydanym dokumencie stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 wyżej wymienionej ustawy. Inną kwestią jest jednak, że wezwanie to zostało złożone ze znacznym przekroczeniem ustawowego terminu na jego wniesienie. Zaskarżona czynność datowana jest na dzień [..] lipca 2014 r., podczas gdy pismo, które należało uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, złożono dopiero 9 sierpnia 2018 r. Skarżący uchybił zatem wymogom formalnym wniesienia skargi na pismo z dnia [..] lipca 2014 r., o których mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), a zatem Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę. Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zaskarżone rozstrzygnięcie, choć błędnie uzasadnione przez Sąd I instancji, odpowiada prawu, a zatem stosownie do art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić wypada, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach p.p.s.a. nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r,. sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.