I OSK 3223/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1093/14 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o bezdomności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1093/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. (dalej, jako: "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o bezdomności. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o bezdomności od maja do października 2013 r. wskazując, że Centrum Pomocy Społecznej nie prowadzi rejestru osób bezdomnych. Przepisy ustawy o pomocy społecznej, jak również inne przepisy nie nakładają obowiązku sporządzenia ewidencji bądź rejestru osób bezdomnych. Zdaniem organu brak było podstaw wydania żądanego zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazało, że zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ podkreśli że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, ani charakteru interpretacyjnego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy żadnej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z wywiadu środowiskowego z dnia 29 listopada 2013 r. wynika, że skarżąca przebywa w hostelu [...] Z akt sprawy wynika, że Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście prowadzi jedynie rejestr osób korzystających z pomocy społecznej, ale nie wszystkie te osoby są osobami bezdomnymi. Centrum nie prowadzi rejestru osób bezdomnych bowiem takiego obowiązku nie nakłada ustawa o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podał również, że z zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. wynika, że skarżąca nie była objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, o których mowa w art. 49 ustawy o pomocy społecznej, polegającym na wspieraniu osoby bezdomnej w rozwiązywaniu jej problemów życiowych, w szczególności rodzinnych i mieszkaniowych oraz pomocy w uzyskaniu zatrudnienia. Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy sprawy wskazuje, że w dniu [...] września 2013 r. Zarząd Dzielnicy Śródmieście podjął uchwałę w sprawie skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu przy ul. S. w Warszawie. Na powyższe postanowienie T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącej odmowa wydania jej żądanego zaświadczenia stanowi naruszenie jej praw osobowych i jest wynikiem złej woli urzędników. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. W art. 217 § 2 k.p.a. wymienione są sytuacje, w których wydaje się zaświadczenie, tj. gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a także gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W powyższych przypadkach, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wydając zaświadczenie o potwierdzeniu stanu prawnego, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a., organ administracji musi się opierać na obowiązującym, w dacie wydania tego aktu, stanie prawnym. Jak wynika z akt, istotą żądania skarżącej jest uzyskanie zaświadczenia o bezdomności. W ocenie Sądu organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącą. Organ prawidłowo wskazał, że żaden z przepisów prawa nie nakłada na organy pomocy społecznej, obowiązku prowadzenia rejestru, ewidencji osób bezdomnych. Obowiązek wydania przedmiotowego zaświadczenia obarczałby organ dopiero wówczas, gdy żądanie dotyczyłoby potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych przez organ danych, co wynika z art. 218 § 1 k.p.a. Skoro natomiast takich ewidencji czy rejestrów Centrum Pomocy Społecznej Dzielnica Śródmieście nie prowadzi, to nie było podstawy do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: 1) na podstawie art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ naruszył art. 217 § 2, art. 218 k.p.a. odmawiając wydania zaświadczenia, mimo istnienia określonego stanu faktycznego, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 218 § 1 i 2 k.p.a., polegające na pominięciu, że organ wydaje zaświadczenie co do faktów wynikających nie tylko z rejestrów i ewidencji, ale również z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Mając powyższe na uwadze, wniosła alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu, które nie zostały uiszczone w żadnej części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaświadczenie o bezdomności było skarżącej potrzebne w związku z ubieganiem się o lokal komunalny. Zgodnie z § 7 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu mają osoby bezdomne w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Centrum Pomocy Społecznej z racji rozpoznawania comiesięcznych wniosków strony zna jej sytuację mieszkaniową, opisaną w wywiadach środowiskowych. Wynika z nich, że skarżąca i jej syn w dacie ubiegania się o wydanie zaświadczenia od wielu miesięcy byli osobami bezdomnymi. Wobec tego fakt bezdomności strony i jej syna nie wynika z rejestrów czy ewidencji, ale właśnie z wywiadów środowiskowych, które są w posiadaniu organu i są źródłem danych. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r., II SA/Wa 1441/09 wskazano, że organ administracji oceniając wniosek o wydanie zaświadczenia nie powinien się ograniczać jedynie do badania stanu faktycznego wynikającego z dokumentów zgromadzonych w ewidencjach i rejestrach prowadzonych przez ten organ. Powinien wydać zaświadczenie co do bezspornych faktów, które sam ustalił na potrzeby własnych decyzji. Zaświadczenie jest wyrazem wiedzy organu i nie może go odmówić, gdy wiedza ta znajduje oparcie w danych będących w posiadaniu organu. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej, złożonej w tej sprawie, powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej dotyczą one przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. oraz sprowadzają się do tezy o bezpodstawnym oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia. Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 151 P.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a , który reguluje wymagania odnoszące się do uzasadnienia wyroku sądu, nie został w ogóle uzasadniony, nie wskazano na konkretne wady uzasadnienia i ich wpływ na wynik sprawy, wobec czego zarzut ten nie nadawał się do merytorycznego rozpoznania. Rozpoznaniu podlegał natomiast zarzut odnoszący się do art. 218 § 1 i 2 k.p.a., oparty na tezie, że organ pomocy społecznej udzielający wsparcia skarżącej, dysponował informacjami, które pozwalały mu na wydanie zaświadczenia, że skarżąca spełniała w określonym czasie przesłanki osoby bezdomnej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Teza ta jest wadliwa ze wglądu na charakter zaświadczenia i przedmiot zaświadczenia wydawanego w trybie Działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaświadczenie może odnosić się do potwierdzenia zarówno okoliczności faktycznych, jak i stanu prawnego. Konieczne zatem jest stwierdzenie, co było przedmiotem żądania skarżącej. Niesporne przy tym jest, że w trybie wydania zaświadczenia nie może dochodzić do rozstrzygania przez organ o prawach i obowiązkach, do kształtowania stanu prawnego, zaświadczenie jest aktem wiedzy, jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, stanu tego nie może natomiast kreować. Skarżąca domagała się wydania zaświadczenia, że była osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Status osoby bezdomnej ma zatem charakter normatywny i jest konsekwencją poczynienia nie tylko ustaleń faktycznych, ale także konsekwencją ich prawnej kwalifikacji. Definicja legalna nie ma charakteru sprawozdawczego, lecz regulujący znaczenie jakiegoś terminu prawnego. Zaświadczenie o bezdomności nie dotyczy zatem stanu faktycznego, ale stanu prawnego (okoliczności faktycznych spełniających określone kryteria normatywne), łączącego się z różnym konsekwencjami w sferze prawa. Ich weryfikacja odbywa się w ramach postępowań, w których przesłanka bezdomności jest prawnie relewantna. Z tego względu istotne jest, na jakim materiale może oprzeć się organ wydając zaświadczenie. Niewątpliwie potwierdzenie okoliczności uprzednio ujawnionej w prowadzonym rejestrze czy ewidencji poprzez wydanie zaświadczenia, nie wymaga od organu dokonywania na tym etapie kwalifikacji prawnej określonych faktów. Możliwe jest także potwierdzenie okoliczności znajdujących oparcie w wydanych decyzjach, co do udzielenia określonej formy pomocy, jej wysokości czy czasu trwania. Nie stanowi natomiast poświadczenia stanu faktycznego lub prawnego praktyka wymagająca na etapie wydawania zaświadczenia dokonywania kwalifikacji prawnej jakichś okoliczności faktycznych i ustalania, czy strona ubiegająca się o zaświadczenie spełnia lub spełniała w przeszłości przesłanki jakiegoś przepisu, w tym przypadku definicji osoby bezdomnej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że weryfikacja przesłanki bezdomności, jako okoliczności prawnie relewantnej, odbywa się w ramach postępowań administracyjnych, w których przesłanka ta ma znaczenie prawne, nie może natomiast być stwierdzana w trybie wydania zaświadczenia o bezdomności w określonym okresie czasu. Inaczej mówiąc, gdyby skarżąca była objęta pomocą społeczną w zakresie pomocy osobie bezdomnej w wychodzeniu z bezdomności, to fakt taki mógłby być stwierdzony w postaci zaświadczenia, nie jest natomiast możliwe poświadczanie bezdomności w okresie poprzedzającym wniosek o takie zaświadczenie, poprzez następcze kwalifikowanie przez organ okoliczności faktycznych ustalanych w wywiadach środowiskowych na potrzeby wydania decyzji o przyznaniu pomocy społecznej. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. może mieć związek z czynnościami dotyczącymi wydania zaświadczenia i dotyczyć przykładowo ustalenia, czy i jakie formy pomocy społecznej były wnioskodawcy udzielane, a nie kwalifikowania na podstawie bliżej nie wskazanych materiałów, czy w określonym okresie wnioskodawca spełniał przesłanki osoby bezdomnej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Postępowanie w zakresie niezbędnym do wydania żądanego zaświadczenia zostało zresztą przeprowadzone, albowiem organ wskazał, że wnioskodawczyni nie była objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności. W tej sytuacji poświadczenie, że w jakimś okresie była bezdomna, nie było możliwe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 P.p.s.a.