I OSK 3233/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 30/14 odrzucającego skargę M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe postanawia: oddalić skargę kasacyjną. W dniu 17 czerwca 2014 r. były policjant M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...], który jego zdaniem nie zakończył zgodnie z przepisami prawa postępowania w przedmiocie zajmowania przez skarżącego, w okresie czynnej służby w Policji, stanowiska zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...]. Wniesienie skargi zostało poprzedzone złożeniem przez skarżącego w dniu [...] maja 2014 r. zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. – do Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach – na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] organ wyższego stopnia uznał zażalenie za bezzasadne. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Komendant Powiatowy Policji w [...] w sprawie zajmowania przez niego nieprzerwanie od dnia [...] stycznia 2007 r. stanowiska zastępcy dyżurnego, podejmuje co prawda działania, lecz nigdy nie zamierzał i nie zamierza zakończyć tego postępowania zgodnie z przepisami prawa. Jedynym postępowaniem wszczętym przez organ w sposób prawidłowy, było postępowanie o powierzenie skarżącemu obowiązków na okres próbny, przed mianowaniem, zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Pozostałe dokumenty noszące tytuł "rozkaz personalny" mogą zaś stanowić jedynie projekt decyzji, względnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu. Skarżący wyjaśnił, że stanowisko zastępcy dyżurnego zajmował bez pisemnego rozkazu personalnego w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] października 2007 r., po czym powierzono mu na piśmie rozkazem personalnym z dnia [...] października 2007 r. nr [...] obowiązki zastępcy dyżurnego na okres od [...] listopada 2007r. do [...] kwietnia 2008 r. Następnie, po przerwie, również na piśmie, rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] skarżący został przeniesiony na równorzędne stanowisko w ogniwie ochronnym KPP w [...] z równoczesnym dalszym powierzeniem obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego, na okres od [...] czerwca 2008 r. do [...] października 2008 r. Powyższe rozkazy personalne wydane zostały na podstawie art. 37 ustawy o Policji i mają charakter decyzji administracyjnych. Autor skargi podniósł, że w aktach administracyjnych postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, znak: [...], znajduje się kompletna dokumentacja świadcząca o faktycznym przebiegu jego służby w Policji. Do skargi dołączono kserokopie protokołów przesłuchań świadków A. K. i M. D., przeprowadzonych przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], z których wynika, że stanowisko zastępcy dyżurnego było docelowym stanowiskiem skarżącego, a jedynie zaniechano wydania rozkazu personalnego o mianowaniu go na to stanowisko, zgodnie z przepisami prawa. Z uwagi na powyższe skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, że w sprawie zmiany stanowiska służbowego nie zostało wszczęte stosowne postępowanie administracyjne, ani z twierdzeniem tego organu, że w chwili obecnej brak jest podstaw prawnych do wydania w jego sprawie aktu mianowania na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w [...]. Przywołał wyrok NSA w sprawie I OSK 818/09, gdzie wskazano, jak w sprawach powierzenia obowiązków na podstawie art. 37 ustawy o Policji należy stosować art. 106 tej ustawy. W ocenie skarżącego obecnie w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] o powierzeniu obowiązków na okres próby. Następnie wydawane rozkazy personalne nie mogą być uznane za podlegające wykonaniu akty administracyjne, ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej, z uwagi na treść art. 37 ustawy o Policji, który nie dopuszcza wielokrotnego powierzania obowiązków. Zdaniem skarżącego, w jego sprawie doszło do nabycia "praw konstytutywnych", jedynie do chwili obecnej nie orzeczonych właściwymi aktami administracyjnymi, w szczególności w trybie art. 106 ustawy o Policji w odniesieniu do składników uposażenia przysługujących z tytułu faktycznie zajmowanego stanowiska. W niniejszej sprawie istniał po stronie organu obowiązek mianowania go na stanowisko zastępcy dyżurnego, aby mógł korzystać ze związanych z tym stanowiskiem uprawnień. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., względnie oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że niniejsza sprawa jest tożsama przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą zakończoną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 września 2012 r. sygn. II SAB/Ke 25/12. Powyższym orzeczeniem tut. Sąd oddalił skargę M. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w [...]. Organ wskazał, że skarżący co prawda użył innych sformułowań w zakresie swojego żądania, tym niemniej z uzasadnienia jego skargi jednoznacznie wynika, że po raz kolejny wnosi o to samo, tj. zakończenie postępowania w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe zastępcy dyżurnego KPP w [...] wskazując na bezczynność organu. Dodatkowo organ podkreślił, że skarżący nie jest już policjantem w służbie czynnej i wszelkie decyzje personalne dotyczące tego, na jakim stanowisku miałby w przyszłości pełnić służbę byłyby niewykonalne. Nie ma również prawnej możliwości by organy Policji wydały rozkaz personalny kształtujący prawa i obowiązki byłego policjanta z mocą wsteczną. Organ wyjaśnił, że nie prowadził postępowania administracyjnego w przedmiocie powierzenia skarżącemu obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego, czy też mianowania go na ww. stanowisko. Tym samym nie mógł dopuścić się bezczynności bądź przewlekłego postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący w całości podtrzymał swoja skargę. Nie zgodził się z twierdzeniem organu o tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą II SAB/Ke 25/12. W niniejszej sprawie domaga się bowiem zakończenia, stosownie do treści art. 104 k.p.a., w terminie określonym w art. 35 k.p.a., wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zmiany stanowiska służbowego. Na rozprawie w dniu [...] września 2014 r. skarżący wyjaśnił, że domaga się zakończenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego zgodnie z prawem, dotyczącego zajmowania przez niego stanowiska zastępcy dyżurnego KPP w [...]. W jego ocenie organ powinien to postępowanie zakończyć decyzją lub postanowieniem o zajmowaniu stanowiska zastępcy dyżurnego. Zdaniem skarżącego postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu z chwilą powierzenia mu stanowiska zastępcy dyżurnego KPP w [...] na mocy rozkazu personalnego z dniem [...] stycznia 2007 r. Powinien on zatem zostać mianowany na stanowisko zastępcy dyżurnego po okresie próby określonym w ww. rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym postanowieniem stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa została już prawomocnie osądzona. Od tego postanowienia skarżący złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego poprzez: - naruszenie art. 37, 45 punkt 3 i 106 ustawy z dnia ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz par. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów z dnia 14 maja 2013 roku Dz.U z 2013 poz 644, oraz art. 104 ustawy kodeks postępowania administracyjnego i pominięcie w rym zakresie wcześniej obowiązujących przepisów wykonawczych w identycznym wręcz brzmieniu, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji niesłuszne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie mają te przepisy zastosowania i nie stanowią podstawy do stwierdzenia konstytutywności decyzji o mianowaniu na wyższe stanowisko służbowe, w związku z wyczerpaniem dyspozycji powierzenia obowiązków na okres próby, czy też w związku z przekroczeniem okresu jednego roku powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, oraz przyznania i wypłaty składników uposażenia ze stanowiska faktycznie zajmowanego, zgodnie z postanowieniami art. 106 ustawy o Policji, gdy tymczasem zasadny jest wniosek przeciwny, przy zastosowaniu wykładni prawa głoszonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w I OSK 818/09 - Wyrok NSA, do której to wykładni sąd pierwszej instancji w żadnym zakresie się nie odnosi, oraz art. 104 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu nie misi być zakończone, żadną czynnością je kończącą, umożliwiającą stronie skorzystania z prawa do wniesienia odwołania i rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym, wyłącznie z oparcia się o twierdzenia organu nie poparte właściwym dowodem, iż organ nie posiada w tej sprawie akt administracyjnych; - naruszenie art. 61 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż w zakresie postępowania administracyjnego, w przedmiocie zmiany stanowiska służbowego funkcjonariusza Policji, organ administracji państwa nie wszczyna postępowania administracyjnego z urzędu, a do wszczęcia takiego postępowania administracyjnego wymagalny jest wniosek strony, oraz niewłaściwego przyjęcia, że postępowanie administracyjne w sprawie może być wszczęte przez przełożonego służbowego funkcjonariusza Policji, nie będącego stroną postępowania administracyjnego gdy tymczasem zasadny jest wniosek przeciwny; - naruszenie art. 58 par. 1 punkt 4 i art. 106 par. 3 p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a., poprzez niezasadne przyjęcie, iż wniesiona skarga sądowa na bezczynność organu administracji państwa, w przedmiocie niezakończenia postępowania administracyjnego wszczętego przez ten organ z urzędu była już rozpoznana w postępowaniu sądowym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 września 2012 r. sygn. II SAB/Ke 25/12, gdy tymczasem zakres sprawy nie dotyczył zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej o mianowaniu na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w [...], a nałożenia obowiązku zakończenia tegoż postępowania administracyjnego, a w przypadku nie odnalezienia akt administracyjnych tego postępowania, zobowiązania organu do ich odtworzenia. II. przepisów postępowania: - przez naruszenie art. 3 § 1,106 par. 3 i 5, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania dowodowego, a przez to wadliwe przyjęcie, iż w sprawie skarżącego nie było wszczęte i nie miało toku postępowanie administracyjne w przedmiocie mianowania na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w [...]; mimo, że twierdzenia skarżącego, świadków, jak i dokumentacja dowodowa wskazują, iż postępowanie takie było wszczęte, a nie zostało zakończone do chwili obecnej, wobec braku w aktach osobowych skarżącego czynności je kończącej, określonej w art. 104 kpa, a skarżący zajmował stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w [...] nieprzerwanie od dnia [...] stycznia 2007 roku, ze stanowiska tego nigdy nie został odwołany i bezspornie stanowisko to miało być dla niego docelowym po wykorzystaniu okresu próby, czy też wyczerpania dyspozycji z art. 37 ustawy o Policji rocznego powierzenia na tym stanowisku obowiązków służbowych, oraz w związku z art. 106 ustawy o Policji, w zakresie zmiany składników uposażenia na faktycznie zajmowanym stanowisku z mocy przepisów prawa przysługujących; - art. 171 p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku iż wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 września 2012 r. sygn. II SAB/Ke 25/12 posiada powagę rzeczy osądzonej w całości, a w tym zakresie pominięcia, iż w przedmiotowym postępowaniu sądowym nie uwzględniono wszystkich okoliczności dowodowych, które podniesiono dla potrzeb zaskarżonego orzeczenia sądowego, w szczególności zeznań świadków i twierdzeń skarżącego, którym dowodowo skarżony organ nie zaprzeczył, a dowody wskazują na fakt wszczęcia i tok postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania orzeczenia czy to pozytywnego, czy tez negatywnego 'w sprawie o mianowanie na stanowisko zastępcy dyżurnego, zatem wyższe niż z mianowania skarżącego w ogniwie patrolowo-interwencyjnym, a postępowanie to nie zostało z winy organu do chwili obecnej zakończone, a jego zakończenia w trybie art. 104 kpa skarżący zarówno we wniesionym zażaleniu do organu kontroli i nadzoru, jak i w skardze sądowej nakazania się domagał. Wniósł o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Z uwagi na podniesienie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, w pierwszej kolejności należy rozpoznać te ostatnie, gdyż naruszenie reguł procedowania przez sąd wpływa również na ocenę prawnomaterialną postępowania administracyjnego. Sąd zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę, gdyż sprawa ta była już prawomocnie osądzona. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej powinny się odnosić do wydanego orzeczenia, to przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie kwestionować powinny zasadność odrzucenia skargi z tego właśnie powodu. Skarżący kasacyjnie poświęcił tej kwestii natomiast nieznaczną uwagę, w stosunku do pozostałych sformułowanych zarzutów. Odnosząc się jednak do tych zarzucanych naruszeń, które dotyczą odrzucenia skargi wskazać należy, że nie są one zasadne. Jak jednoznacznie wynika z brzmienia skargi w sprawie rozpoznawanej oraz w sprawie IISAB/Ke 25/12, a także treści zapadłych w tych sprawach orzeczeń, sprawy te są tożsame, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Zachodzi więc powaga rzeczy osądzonej, a z uwagi na brzmienie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w przypadku gdy w sprawie wydano już prawomocne orzeczenie, skargę należy odrzucić, co trafnie uczynił sąd pierwszej instancji. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Oznacza to, że jeżeli ta sama sprawa została już przez sąd już raz prawomocnie rozpoznana, to w sytuacji wniesienia skargi na to samo działanie czy akt organu (res iudicata), a więc sprawy te są tożsame, skarga ta podlega odrzuceniu. Chodzi przy tym o tożsamość przedmiotową (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotową (tożsamość stron). W kontrolowanym postanowieniu sądu pierwszej instancji trafnie wskazano, że zakres podmiotowy i przedmiotowy niniejszej sprawy jest tożsamy ze sprawą zainicjowaną skargą skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie "zgodnego z prawem załatwienia sprawy mianowania z dniem [...] stycznia 2008 r. skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...]", zakończoną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 września 2012 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Ke 25/12, oddalającym skargę. Z akt rozpoznawanej sprawy, a także z akt sprawy II SAB/Ke 25/12, dopuszczonych w niniejszej sprawie z urzędu jako dowód wynika, że obie te sprawy są tożsame. W sprawie II SAB/Ke 25/12 skarga została wniesiona "na przewlekłość postępowania administracyjnego (...) w przedmiocie (...) załatwienia sprawy mianowania podmiotu na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w [...], z uwagi na toczące się w tym przedmiocie postępowanie z wniosku skarżącego". Skarżący wniósł o załatwienie tej sprawy w formie przymusu sądowego z orzeczeniem o rażącej przewlekłości organu. W wyroku, po zinterpretowaniu przez sąd żądania skarżącego, wskazano jako przedmiot postępowania bezczynność w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego. Wyrok ten nie został zaskarżony, także w części ewentualnego błędnego określenia przedmiotu rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny i prawny nie uległ żadnej zmianie. Skarżący, wnosząc o "zakończenie zgodnie z przepisami prawa postępowania w przedmiocie zajmowania, w okresie czynnej służby w Policji, stanowiska zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...]" domaga się tego samego, co w sprawie zakończonej ww. wyrokiem tj. wydania aktu mianowania na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w [...]. Niedopuszczalne jest zatem wniesienie kolejnej skargi na bezczynność organu w sprawie mianowania na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w [...], w sytuacji gdy wcześniej skarga na bezczynność w tym samym przedmiocie tj. mianowania skarżącego na wskazane wyżej stanowisko, została już prawomocnie przez sąd osądzona. Już zatem na tej podstawie można wskazać, że sprawy te są tożsame. W związku z tym nie było konieczne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W związku z powyższym, sąd trafnie odrzucił skargę. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.