I OSK 3239/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 873/15 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1.uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2.zasądza od . D. i W. W. solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 873/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. D., uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktyczny i prawnym: Wnioskiem z dnia 8 lutego 1988 r. H. W. wystąpiła o przyznanie rekompensaty za gospodarstwo rolne pozostawione przez J. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, dołączając do wniosku m.in. kopię orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddziału G. z dnia [...] sierpnia 1945 r. L. dz. [...], z którego wynikało, że J. K. pozostawił w H., woj. [...] gospodarstwo rolne o obszarze 28 ha, zabudowane domem mieszkalnym o 6 pokojach, drewnianym, parterowym, zabudowaniami gospodarczymi i młynem wodnym. Następnie w dniu 16 października 2008 r. I. D. wniosła analogiczny wniosek, w którym wnosiła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości w H., woj. [...], w postaci gospodarstwa rolnego o powierzchni 28 ha, domu mieszkalnego o 6 pokojach, drewnianego, parterowego, zabudowań gospodarczych i młyna wodnego. W dniu [...] sierpnia 2014 r. H. W. i I. D. zwróciły się natomiast do Wojewody [...] o włączenie do akt prowadzonego postępowania nowych dokumentów, pozyskanych z [...] Centralnego Państwowego Archiwum z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] z dnia, a z których wynikało, że J. K. był właścicielem 299 ha 6738 m2 gruntów w Puszczy H.. W związku z powyższym, organ zwrócił się, pismem z dnia 8 października 2014 r., do obu wnioskodawczyń o wskazanie czy nieruchomości pozostawione przez J. K. w postaci: gospodarstwa rolnego o obszarze 28 ha, zabudowanego domem mieszkalnym o 6 pokojach, drewnianym, parterowym, zabudowaniami gospodarczymi i młynem wodnym i gruntów o powierzchni 299 ha 6738 m2 położonych w Puszczy H. były nieruchomościami odrębnymi. W odpowiedzi na powyższe, H. W. i I. D. w piśmie z dnia 24 października 2014 r. poinformowały, że powyższa okoliczność nie jest im znana (pismo z dnia 24 października 2014 r.). Z uwagi zaś na śmierć H. W. w dniu [...] grudnia 2014 r., w prawa strony wstąpił jej następca prawny – W. W. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1, art. 2 art. 3 ust. 2 oraz art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090 – zwanej dalej: "ustawą zabużańską") oraz 104 k.p.a., odmówił wnioskodawcom potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości w Puszczy H., pow.[...], woj. [...], tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w postaci gruntów o powierzchni 299 ha 6738 m2 położonych w Puszczy H. Organ wojewódzki wyjaśnił w tym miejscu, że pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. stanowiło nowy wniosek (w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. w H. gospodarstwa rolnego o obszarze 28 ha toczyło się odrębne postępowanie), a ponieważ wniosek ten został złożony po terminie, wyznaczonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, nie mógł zostać uwzględniony. Wojewoda wskazał przy tym, że z treści rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych o zniesieniu gmin wiejskich C., S., T. i W., utworzeniu gminy wiejskiej H. oraz zmianie granic gmin wiejskich w powiecie [...], województwie [...] z dnia 20 marca 1929 r. (Dz. U. z dnia 11 kwietnia 1929 r., poz. 224, Nr 22) oraz "Skorowidza miejscowości Rzeczypospolitej Polskiej z oznaczeniem terytorialnie im właściwych władz i urzędów oraz urządzeń komunikacyjnych" Wydawnictwa Książnicy Naukowej Przemyśl-Warszawa (ok. 1931 r.), wynikało, iż poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej istniały dwie, odrębne miejscowości – H., gm. H., pow. [...]i, woj. [...] i Puszcza H. gm. H., pow. [...], woj.[...]. Treść zaświadczenia zaś z Centralnego Państwowego Archiwum [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. potwierdzała, iż w gminie H. były miejscowości Puszcza H. i miejscowość H. oraz, że dokumenty dotyczące nieruchomości położonej w Puszczy H. pochodziły z ksiąg hipotecznych: nr [....] (dz. nr 42) i nr [...] (plan części Puszczy H.). Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez I. D., Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. został złożony po terminie, określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, tj. po dniu 31 grudnia 2008 r. Wniosek ten dotyczył bowiem potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawienie odrębnej ( bo ujawnionej w odrębnej księdze wieczystej nr [...]) nieruchomości od nieruchomości objętej wnioskami złożonym przed w/w dniem. W związku z powyższym, Minister nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w odwołaniu, że położenie przedmiotowych gruntów dawało asumpt do twierdzenia, iż grunty te wchodziły w skład jednego gospodarstwa rolnego (stanowiły jedną nieruchomość) i winny być traktowane całościowo. Minister wskazał też, modyfikowanie pierwotnego wniosku poprzez jego rozszerzanie, było możliwe, ale wyłącznie w terminie przewidzianym do jego złożenia, to jest w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Po tym okresie zaś strona nie mogła skutecznie domagać się potwierdzenia prawa do rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone przed tą datą, gdyż wszelkie, przewidziane w/w ustawą, wygasły. Na wyżej przedstawioną decyzję Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. I. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, art. 76 § 1, art. 77 i art. 78 §1 w zw. z art. 61 §1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwaną dalej: "p.p.s.a.") - zaskarżoną decyzję a także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona. Na wstępie, Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, podzielił stanowisko organu, że skarżąca mogła modyfikować, w tym rozszerzać wniosek co do zakresu nieruchomości, jednakże tylko do dnia 31 grudnia 2008 r. Przepis art. 5 ust. 1, określając termin, który jest terminem prawa materialnego, nie pozwala bowiem po tym okresie skutecznie domagać się rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone przed wskazaną datą. Następnie Sąd zauważył, że istota przedmiotowej sprawy polegała na tym (cyt.): " czy Organ winien uznać tak jak twierdzi skarżąca, że wniosek złożony w dniu [...] sierpnia 2014 r. odnoszący się do nieruchomości o pow. 299 ha 6738 m2 stanowi modyfikację wcześniej złożonego wniosku, a właściwie jest to wniosek dowodowy zgłoszony celem wykazania rzeczywistej powierzchni gruntów pozostawionych przez J. K., czy też jest to nowy odrębny wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, gdyż dotyczy innej nieruchomości niż wskazane wcześniej grunty". Sąd zwrócił przy tym uwagę na fakt, że organ nie wezwał strony do wykazania tej okoliczności a ponadto nie dokonał wnikliwej analizy dokumentów znajdujących się w aktach ( w tym do nadesłanych przez Ambasadę Rzeczypospolitej Polskiej w [...]). Z tej przyczyny Sąd uznał, że zaskarżona a także poprzedzająca ją decyzja wydane zostały bez przeprowadzenia analizy materiału dowodowego, co naruszało art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok całości, Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezzasadne zarzucenie naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i bezzasadne uznanie, że organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów oraz niewłaściwie zinterpretował wniosek strony z dnia [...] sierpnia 2014 r., dotyczący nieruchomości będących własnością J. K., położonych w Puszczy H., pow. [...], woj. [...], podczas gdy organ prawidłowo zinterpretował treść ww. wniosku i uznał, że dotyczy on innej nieruchomości, niż wniosek pierwotny, a także że organ prawidłowo przy wydawaniu decyzji rozpatrzył wszystkie dowody zgłoszone przez stronę w przedmiotowym postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd poczynił prawidłowe ustalenia, to na ich podstawie winien oddalić skargę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w każdym z wymienionych przypadków wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, I. D. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów a które okazały się uzasadnione. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi, że narusza ona przepisy proceduralne (inne aniżeli przepisy będące podstawą do wznowienia postępowania), ale pod warunkiem, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zatem oznacza, że nie każde naruszenie proceduralne może skutkować uchyleniem zaskarżonej a tylko takie, które powoduje ten skutek, że treść zapadłego rozstrzygnięcia została zdeterminowana owym uchybieniem. Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd zarzucił organowi istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co oznacza, że w ocenie Sądu, organ uchybił obowiązkowi podjęcia wszelkich, niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, które winno charakteryzować się kompletnością, wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. i uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ nie dokonał bowiem wnikliwej analizy, znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dowodowego, w tym nie ustosunkował się w szczególności do informacji zawartych w dokumentach nadesłanych przez Ambasadę Rzeczypospolitej w [...], a w których podano, iż nieruchomość, będąca własnością J. K., położona w Puszczy H., pow. [...], woj. [...] obejmowała obszar 299,6728 ha. Ponadto – jak twierdził Sąd Wojewódzki - organ nie skonfrontował w/w dokumentów z innymi dokumentami, z których treści wynikało, iż J. K. pozostawił w H., pow. [...], woj. [...] gospodarstwo rolne o obszarze 28 ha. W rezultacie więc, jak argumentował Sąd I instancji, nie można było rozstrzygnąć kluczowej dla tego postępowania kwestii, czy wniosek złożony w dniu [...] sierpnia 2014 r., odnoszący się do nieruchomości o powierzchni 299 ha 6738 m2, stanowił modyfikację, wcześniej złożonego wniosku, dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawienie przez J. K. gospodarstwa rolnego w H. o powierzchni 28, czy też był to nowy, odrębny wniosek wszczynający nowe postępowanie administracyjne. W związku z powyższym zauważyć należy, że choć w zaskarżonym wyroku Sąd nie wyjaśnił znaczenia podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii i nie zawarł w nim również konkretnych wytycznych dla organu, który ponownie miałby sprawę rozpoznawać, tym niemniej powyższe sugeruje, że intencją Sądu było w tym wypadku, aby organ jednoznaczne ustalił i rozstrzygnął, czy mienie położone w H. i mienie położone w Puszczy H. stanowiło jedność lub, że były to zupełnie odrębne majętności. Wskazać jednak w tym miejscu trzeba, że uszło uwadze Sądu Wojewódzkiego, iż w zaskarżonym wyroku wyraził już określony pogląd materialnoprawny, przy którym powyższe ustalenia nie mają praktycznie żadnego znaczenia dla uprawnień stron. Sąd na wstępie swoich rozważań stwierdził bowiem, iż (cyt.): "Zgodzić się trzeba z organem, że skarżąca mogła modyfikować, w tym rozszerzać wniosek co do zakresu nieruchomości, jednakże tylko do dnia 31 grudnia 2008 r. Przepis art. 5 ust. 1, określając termin, który jest terminem prawa materialnego, nie pozwala bowiem po tym okresie skutecznie domagać się rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone przed wskazaną datą. Wszelkie roszczenia zgłoszone po tej dacie wygasają". Wyrażenie zatem tego rodzaju poglądu skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy w tej sprawie strony w 2014 r. wystąpiły z nowym wnioskiem, czy też w tej dacie jedynie zmodyfikowały wnioski zgłoszone przed dniem 31 grudnia 2008 r., obejmując nimi jeszcze inny (większy) obszar gruntów niż poprzednio, to - w istocie rzeczy - sytuacja taka, przy ustalaniu prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez J. K., zawsze musi prowadzić do nieuwzględnienia mienia położonego w Puszczy H. Zgłoszone bowiem po dniu 31 grudnia 2008 r. żądanie, niezależnie czy zostanie określone mianem nowego wniosku, czy wniosku zmodyfikowanego, nie wpływa na możliwość uczynienia mu zadość. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd winien na nowo ją zanalizować i rozważyć. Jeśliby zaś nadal podzielał, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko merytoryczne i jednocześnie stałby na stanowisku, że zaskarżona decyzja w istotny sposób naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to winien wykazać, w jaki sposób – w jego ocenie – uchybienie przez organ tym przepisom oddziałowywuje na treść zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono po myśli art. 203 pkt 2 p.p.s.a