I OSK 3251/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 544/17 o odrzuceniu skargi W.G. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia oddalić skargę kasacyjną. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] poinformował W.G., że w związku z nieprzedstawieniem mu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej do dnia 31 maja 2017 r., jego stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. W.G. wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej "odwołanie" z dnia 6 czerwca 2017 r. od – jak to określił – "decyzji" Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 31 maja 2017 r. nr [...]. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.KAS") w związku z art. 106, art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.), poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, co doprowadziło do zwolnienia skarżącego ze służby bez podstawy prawnej i faktycznej. Pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. W.G. wezwał Szefa Krajowej Administracji Skarbowej do niezwłocznego rozpatrzenia w/w odwołania. Następnie W.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia powyższego odwołania. Skarżący wniósł o uznanie, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] jest decyzją administracyjną wydaną w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Wniósł o uznanie, iż Szef Krajowej Administracji Skarbowej dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania oraz zobowiązanie organu do jego rozpoznania. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że przepisy p.w.KAS w sytuacji braku przedstawienia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej. Nadmienił, że w/w ustawa nie wskazuje możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym braku złożenia propozycji zatrudnienia lub służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 544/17 odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje, postanowienia, akty, czynności, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Wskazał, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dokonała reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego. Doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy przewidział prawną możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy lub służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że organy KAS nie miały obowiązku złożenia każdemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby lub propozycji zatrudnienia w Służbie Celno-Skarbowej. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru przedmiotowej propozycji trzeba mieć na uwadze, że propozycja ta stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych). Funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedmiotowa propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków. Ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 p.w.KAS). Dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia lub służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi – jak już wskazano – do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 p.w.KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W świetle art. 170 ust. 3 p.w.KAS, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie przepisów p.w.KAS propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest zaś m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zostały podjęte przez organ do tego zobligowany, w ramach postępowania administracyjnego bądź też poza jego granicami. W konsekwencji należało uznać, że skarga na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od pisma z dnia 31 maja 2017 r. nr [...], informującego stronę o braku przedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: I. art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.KAS") w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] nie stanowiło decyzji administracyjnej, jako władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtowało praw i obowiązków i nie wywoływało żadnych skutków, podczas gdy w rzeczywistości jest to decyzja administracyjna, która w sposób autorytatywny i władczy przekształciła dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego poprzez najdalszą jego modyfikację prowadzącą do jego zakończenia; II. art. 165 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 104 ust. 1 i 2, art. 105 ust. 1 i 2; art. 106 i art. 107 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji przy ocenie prawnej odesłania do treści przepisów dających podstawę do stosowania w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, które wprost odnosiły się do trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby i zachowały moc obowiązującą pomimo zmiany stanu prawnego; III. art. 2, art. 7, art. 9, art. 32, art. 45, art. 60 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 13 i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa prawnego wykładnię, skutkujące pozbawieniem skarżącego prawa do niezawisłego sądu oraz gwarancji proceduralnych dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego przewidzianego dla procedury zwolnienia ze służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, co w konsekwencji spowodowało niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym dyskryminację skarżącego, który nie otrzymał propozycji nowych warunków pracy lub służby w Krajowej Administracji Skarbowej, został zwolniony z tej służby i pozbawiony środków obrony swych praw gwarantowanych przez Konstytucję RP i ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zobowiązanie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej do wydania decyzji w przedmiocie zasadności zwolnienia skarżącego ze służby w Krajowej Administracji Skarbowej, tj. zobowiązanie go do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a także oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził, że skarga W.G. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, wyrażająca się w nierozpatrzeniu odwołania strony od pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 31 maja 2017 r. nr [...], informującego W.G. o tym, że w związku z nieprzedstawieniem mu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej do dnia 31 maja 2017 r., jego stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. – jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. W konsekwencji przyjął, że skarga na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 31 maja 2017 r. nr [...], informującego stronę o braku przedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając zagadnienie kognicji sądu administracyjnego w sprawie skargi na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 31 maja 2017 r. nr [...], prawidłowo poprzedził je rozważeniem charakteru prawnego składanej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS., pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Trafnie wskazał, że właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w tym przepisie grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby, czy nawet niezłożenia żadnej z w/w propozycji. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS). Zauważyć należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji oraz nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, ale dopiero wskutek jej przyjęcia (art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS). Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim dlatego, że nie stanowi ona władczego rozstrzygnięcia. Jest to pismo proponujące funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i to od niego zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków funkcjonariusza, niezależnie od jego woli. Propozycja ta nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Tego rodzaju propozycja nie stanowi także aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz. 51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ma bowiem charakteru władczego, gdyż bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków funkcjonariusza. Przedmiotowej propozycji nie można także uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmujący władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie rozstrzyga ona bowiem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Przedmiotowa propozycja przedstawia zatem tylko możliwość kontynuowania przez dotychczasowego funkcjonariusza zatrudnienia lub pełnienia służby na nowych warunkach i nie wywołuje jeszcze żadnych skutków prawnych. Konsekwencja propozycji powstaje z mocy prawa dopiero w dniu, gdy złoży on oświadczenie o jej przyjęciu. W przypadku, gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS nie złożył on oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Analiza przepisów p.w.KAS prowadzi zatem do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej: 1) kontynuację stosunku służbowego (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1); 2) przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1); 3) wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). Sąd administracyjny nie jest w konsekwencji uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Nieprzedstawienie żadnej z w/w propozycji, tj. ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby, stanowiło jedno z możliwych rozwiązań prawnych, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności organu, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Trafność powyższej oceny potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. Konsekwencją przedstawionego wyżej stanowiska jest brak możliwości uznania pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 31 maja 2017 r. nr [...], informującego W.G. o tym, że w związku z nieprzedstawieniem mu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej do dnia 31 maja 2017 r., jego stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. za decyzję administracyjną o zwolnieniu go ze służby. Pismem tym organ jedynie poinformował skarżącego o braku przedstawienia mu pisemnej propozycji nowych warunków zatrudnienia, jak również pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby, do czego – jak już wskazano – był uprawniony. Skoro zatem w/w pismo z dnia 31 maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, to do pisma W.G. z dnia 6 czerwca 2017 r., nazwanego "odwołaniem" od tej "decyzji", nie ma zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a więc jego skarga na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia tego "odwołania" była niedopuszczalna i została prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji odrzucona. Ponadto wskazać należy, iż ocena podanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną, nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów p.w.KAS, których nie potwierdzono. Ubocznie wyjaśnić należy, iż w przypadku, gdy skarżący kasacyjnie uważa, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z określonymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi jest uprawniony do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi – z uwagi na przedstawioną wyżej argumentację – nie mogły również zmodyfikować powołane w skardze kasacyjnej przepisy Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.