I OSK 330/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 523/15 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 523/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Kolegium z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Naczelnik Miasta i Gminy P., decyzją z [...] sierpnia 1979 r. nr [...], orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 285 m2 w P. przy ul. G. oraz o: sprzedaży znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, posiadającego dwa samodzielne lokale mieszkalne; sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 1, składającego się z 3 izb (dwa pokoje i kuchnia) i 1 izby na poddaszu o łącznej powierzchni 49,2 m2 na rzecz R. i D. B.; sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 2 składającego się z 5 izb (4 pokoje i kuchnia) i 1 izby na poddaszu o łącznej pow. 74,3 m2 na rzecz J. i M. B.; sprzedaży budynków użytkowych; sprzedaży pozostałych części budynku (fundamenty, mury zewnętrzne, korytarze, itd.) na wspólną własność po ½ części; ustalono cenę lokali, wysokość opłaty rocznej; o przekazaniu w użytkowanie wieczyste działki nr [...] o pow. 285 m2 na 99 lat ww. nabywcom lokali po ½ części. Pismem z 6 sierpnia 2014 r. Burmistrz P. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika z tego względu, iż w budynku znajdował się lokal użytkowy (sklep i magazyn) na parterze o pow. 34,2 m2, który nie został sprzedany nabywcom lokali mieszkalnych, zatem prawo użytkowania wieczystego błędnie ustalono po ½ dla każdego z nabytych lokali. Wskazanymi na wstępie decyzjami, z [...] lutego 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdziło, że decyzja Naczelnika P. z [...] sierpnia 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte z urzędu – mogło być prowadzone w stosunku do tej decyzji, która chociaż nie była ostateczna, bowiem wniesione od niej zostało odwołanie przez R. i D. B., które tylko D. B. cofnęła, to w aktach nie ma żadnego śladu, aby sprawa byłą rozstrzygnięta w ramach autokontroli przez organ I instancji lub w postępowaniu odwoławczym, to jednak tryb stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć także decyzji nieostatecznej. Zdaniem Kolegium decyzja Naczelnika P. z 1979 r. rażąco narusza prawo, gdyż w domach wielomieszkaniowych mogły być wyodrębnione samodzielne lokale i sprzedane najemcom z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, jednak część budynku i inne urządzenia, które nie służyły wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali stanowiły współwłasność właścicieli lokali w częściach ułamkowych odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej budynku i w takim samym stosunku określone były części terenu oddawanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali, a decyzja ta ustanowiła prawo użytkowania po ½ części, tak jak i wspólne części budynku, co nie uwzględnia tego, że w budynku znajdował się lokal użytkowy, niesprzedany, który nie mógł stanowić współwłasności nabywców lokali, gdyż pozostawał własnością Skarbu Państwa, a udziały w prawie użytkowania wieczystego również nie mogły być ustanowione po ½. Kolegium uznało, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, bowiem w jej następstwie zostały zawarte umowy sprzedaży budynku, lokali i ustanowienia użytkowania wieczystego. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopatrzyło się rażącego naruszenia art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, bowiem Naczelnik decyzją z 1979 r. dokonując podziału ułamkowej części terenu oddawanego w użytkowanie wieczyste uwzględnił wyłącznie lokale mieszkalne, zaś pominął lokal użytkowy, ale prawidłowo uznało, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, jako stanowiąca podstawę zawierania umów cywilnych. Wojewódzki Sąd podkreślił też, że akta sprawy wskazują, że postępowanie nadzorcze było prowadzone z urzędu, a nie na wniosek Burmistrza P. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. B., reprezentowany przed radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono: a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. naruszenie art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (przepisu obowiązującego w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...]) poprzez wskazanie, iż Naczelnika Miasta i Gminy P. powinien stwierdzić także samodzielność trzeciego lokalu niemieszkalnego (sklepu), a przez to ustalić inną wielkość udziałów w sytuacji gdy pomieszczenie (sklep) ten nie ma charakteru mieszkalnego, a tylko lokale mieszkalne, wcześniej wynajmowane (tj. lokale służące przebywaniu i zamieszkiwaniu przez ludzi), na podstawie ww. przepisu, mogły być wyodrębniane (z budynku wielomieszkalnego – takim lokalem nie był sklep), natomiast błędna konstatacja w tym zakresie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, spowodowała błędną subsumcję prawną polegająca na wskazaniu, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie art. 15a ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (przepisu obowiązującego w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...]) poprzez wskazanie, iż pozostałe części budynku, które wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, nie stanowią współwłasności właścicieli lokali w częściach ułamkowych, odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej budynku, w sytuacji gdy niewyodrębnione pomieszczenie – nie lokal mieszkalny (sklep) było częścią wspólną budynku właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych; 3. naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (przepisu obowiązującego w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...]) poprzez stwierdzenie, iż Naczelnik Miasta i Gminy w decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...] powinien wyodrębnić także lokal niemieszkalny (pozostawiając jego wówczas własność Państwu), co spowodowałoby pozostawianie przedmiotowej nieruchomości w bezprawnym dualizmie prawnym, polegającym na tym, iż jeden udział w gruncie (przypadający Państwu) pozostawałby w ramach prawa własności, a pozostałe dwa udziały (przypadające wcześniejszym najemcom, związane z prawem własności wyodrębnionych lokali) pozostawałby w ramach użytkowania wieczystego, co w sposób jednoznaczny byłoby niezgodne z ww. przepisem, a także z przepisami prawa cywilnego (art. 140 k.c. i art. 232 k.c.), gdyż jeden grunt może pozostawać wyłącznie w ramach jednej instytucji prawa rzeczowego – albo własności albo użytkowania wieczystego, b) naruszenie przepisów postępowania: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez jego uznanie, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...], w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste gruntów w granicach działki nr [...] o pow. 285 m2, położonej w P. przy ul. G. oraz sprzedaży budynku mieszkalnego na rzecz R. i D. B. oraz Józefa i Marii Baranowskich, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy ww. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. – poprzez wszczęcie przez SKO w Legnicy postępowania administracyjnego na podstawie żądania organu, tj. Burmistrza P. (a nie strony), który wydał decyzję obarczoną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 (w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa), w sytuacji gdy postępowanie w takim zakresie można wszcząć tylko na podstawie żądania strony (albo z urzędu). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył przepisów wskazanych przez skarżącego kasacyjnie. Zasadę wynikającą z ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) "ustawa", przy sprzedaży lokali i oddawaniu w związku z tym gruntu w użytkowanie wieczyste było to, że ułamkowa część terenu oddawana w użytkowanie wieczyste musiała odpowiadać części ułamkowej sprzedawanego lokalu w stosunku do powierzchni użytkowej budynku, zaś części budynku i inne urządzenia nie służące wyłącznie do użytku właścicieli sprzedawanych lokali stanowią części wspólne, ale w częściach ułamkowych także odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej nabywanego lokalu do powierzchni użytkowej budynku. Taka zasada wynikała z art. 15a ustawy. Przy czym, jak należy rozumieć, a raczej obliczać powierzchnię użytkową budynku wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z 28 lutego 1996 r. III CZP 199/95, stwierdzając, iż jest to suma powierzchni wszystkich lokali mieszkalnych i użytkowych znajdujących się w budynku. Mając na uwadze tego rodzaju regulacje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uznało, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. z [...] sierpnia 1979 r. o sprzedaży dwóch lokali mieszkalnych w budynku w P. przy ul. G. i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywców tych lokali rażąco naruszała ww. przepis. Zgodnie z nim bowiem decyzja powinna uwzględnić, iż w budynku znajdował się lokal użytkowy, który powinien zostać wliczony do powierzchni użytkowej budynku, ponieważ nie podlegał on sprzedaży, bowiem ustawa zezwala tylko na sprzedaż lokali mieszkalnych, to dzielenie udziałów co do części wspólnych budynku nie mogło lokalu tego pomijać i części ułamkowe dzielić z jego uwzględnieniem, w takim samym stosunku, tj. z uwzględnieniem lokalu użytkowego ustalać ułamkową część terenu oddawanego w wieczyste użytkowanie nabywcom lokalu. Decyzja zaś z 1979 r. nie czyniła zadość temu przepisowi, części wspólne i udziały w użytkowaniu wieczystym określając po ½, zatem bez uwzględnienia lokalu użytkowego, który nie podlegał sprzedaży i pozostał własnością Skarbu Państwa, tyle że już bez odpowiedniej ułamkowej części w stosunku do powierzchni użytkowej budynku w częściach wspólnych i użytkowaniu wieczystym. Wojewódzki Sąd podzielił pogląd Kolegium, iż rozstrzygnięcie Naczelnika rażąco naruszało wskazany wyżej art. 15a ustawy. Zgodzić należy się z oceną Wojewódzkiego Sądu. Akceptacja poglądu Kolegium dotyczyła nie tylko stwierdzenia naruszenia prawa, ale również i tego, że decyzja z 1979 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jest to ocena słuszna. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.