I OSK 3311/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1784/14 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz T. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 roku sygn. akt II SA/Wa 1784/14 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odmówił T. M. świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 stycznia 2014 roku. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7 w związku z art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 roku, Nr 206, poz. 1367 ze zm., dalej: ustawa z dnia 22 czerwca 1997 roku) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm., dalej: ustawa z dnia 11 września 2003 roku) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia terminu, od kiedy T. M. nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie orzekł, że przedmiotowe świadczenie mu nie przysługuje a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że T. M. został umieszczony w wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od miesiąca grudnia 2013 roku. Za datę rozpoczęcia wypłaty przyjęto dzień 12 października 2013 roku. Organ II instancji przyjął, że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM, odmawiając T. M. tego świadczenia, błędnie ustalił termin, od którego nie przysługuje mu już prawo do jego wypłaty i tym samym rażąco naruszył art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 48d ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku. Prezes WAM stwierdził, że wykładnia powołanych przepisów łącznie z rozporządzeniem wykonawczym Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 roku w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (Dz. U. 2010 r., Nr 116, poz. 776 ze zm., dalej: rozporządzenie) prowadzi do wniosku, iż wypłata świadczenia mieszkaniowego może nastąpić, jeżeli żołnierz w danym garnizonie w kraju zajmuje określone stanowisko. Podkreślił, że w okresie od dnia 1 września 2013 roku do dnia 31 lipca 2016 roku T. M. pełnił służbę poza granicami RP. Zatem w tym okresie nie pełnił służby w garnizonie na terenie kraju. W ocenie organu okoliczność, że T. M. z dniem 1 września 2013 roku został wyznaczony do służby poza granicami kraju i do dnia 11 października 2013 roku zajmował kwaterę w kraju oznacza, że po tej dacie w ogóle nie przysługuje mu prawo do otrzymania świadczenia mieszkaniowego. Wskazał, że zbieg uprawnień wynikających z ustawy z dnia 22 czerwca 1997 roku oraz ustawy z dnia 11 września 2003 roku nie daje podstaw do korzystania przez tego samego żołnierza z dwóch form uprawnień do zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w państwie pełnienia służby i jednocześnie wypłaty świadczenia mieszkaniowego w kraju. Wyjaśnił, że w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 roku prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych tam sposobów. Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Wskazał też, że powołana ustawa zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych służących przede wszystkim na terenie kraju. Organ zaznaczył, że ustawodawca nie pozbawia żołnierza wyznaczonego do pełnienia służby poza granicami państwa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Natomiast tą ściśle określoną materię wyłącza spoza zakresu działania WAM, przyznając kompetencje do realizacji uprawnień mieszkaniowych takiego żołnierza innym organom, określonym w ustawie z dnia 11 września 2003 roku oraz aktach wykonawczych, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie złożył T. M., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 16 września 2010 roku) poprzez jego niezastosowanie; a także naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 - 10 § 1, art. 66a § 1, § 2, § 3 oraz art. 80, art. 104, art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskiem z dnia 7 listopada 2013 r. zwrócił się do organu o wypłatę świadczenia mieszkaniowego i otrzymał zawiadomienie, iż został umieszczony na wykazie osób uprawnionych do wypłaty tego świadczenia. Skarżący stwierdził, że skoro przyznano mu prawo do świadczenia mieszkaniowego i prawo to było realizowane poprzez wypłatę tego świadczenia, to decyzja w przedmiocie zmiany czy wstrzymania świadczenia winna być wydana za zgodą strony zgodnie z art. 155 k.p.a. Skarżący podkreślił, że § 29 rozporządzenia z dnia 16 września 2010 r. wylicza katalog należności, które nie przysługują w czasie pełnienia służby poza granicami państwa. Oznacza to, że wszelkie inne świadczenia, w tym prawo do świadczenia mieszkaniowego żołnierz zachowuje i należy je realizować. Wskazał, iż organ pominął fakt, iż podczas służby poza granicami kraju mieszkał sam, a rodzina z dwójką dzieci pozostały w kraju. Stwierdził, że państwo polskie, wysyłając żołnierza poza granicę swego terytorium, ma szczególny obowiązek otoczyć opieką jego najbliższych, a przepisy prawa nie zabraniają wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzom pełniącym służbę poza krajem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę T. M., uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że treść decyzji organu I instancji nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem, zakresem sprawy była wypłata świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 stycznia 2014 r. Tymczasem Prezes WAM, uchylając tę decyzję w zakresie terminu, od którego nie przysługuje wypłata świadczenia mieszkaniowego, orzekł jednocześnie, że T. M. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe, nie wskazując daty, od której to świadczenie nie przysługuje. Organ stwierdził też, że w pozostałej części utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem Sądu I instancji w efekcie tak skonstruowanego rozstrzygnięcia, organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w zakresie terminu i ponownie w tym zakresie nie orzekł - z rozstrzygnięcia tego nie wynika od kiedy, od jakiej daty stronie nie przysługuje prawo do świadczenia mieszkaniowego, tym bardziej, że wniosek skarżącego z dnia 7 listopada 2013 r. o wypłatę tego świadczenia organ rozpoznał pozytywnie i świadczenie to wypłacał od dnia 12 października 2013 roku do dnia 31 grudnia 2013 roku. W ocenie Sądu I instancji tak sformułowana osnowa decyzji powoduje, że wątpliwości budzi, czy świadczenia, które już wypłacono skarżącemu w ogóle mu przysługiwały do dnia 31 grudnia 2013r., a po tej dacie przestały przysługiwać, pomimo tego, że nie zmieniły się okoliczności faktyczne i prawne. Sąd I instancji podkreślił, że procesowo przedmiotem postępowania była odmowa przyznania świadczenia mieszkaniowego od wskazanej w decyzji pierwszoinstancyjnej daty. Organ II instancji, uchylając datę (1 stycznia 2014 r.), nie orzekł w tym zakresie ponownie co do istoty, naruszając przez to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prezes Agencji Mienia Wojskowego (następca prawny Prezesa WAM), zaskarżając go w całości i zarzucając mu obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z "art. 138 pkt 2 k.p.a." poprzez uznanie, że organ II instancji nie orzekł merytorycznie w zakresie uchylającym decyzję organu I instancji. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa według przepisów obowiązujących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji na skutek wniosku T. M. realizował uprawnienie (bez wydawania w tym zakresie decyzji z uwagi na brak obowiązku decyzyjnego) do dnia 31 grudnia 2013 roku, zaś od dnia 1 stycznia 2014 roku przestał go realizować. Wynika z tego, że do końca 2013 roku organ I instancji uznał prawo strony, zaś od początku następnego roku zmienił zdanie. Autor skarg kasacyjnej zwrócił uwagę na dwuetapowość postępowania organu I instancji po złożeniu wniosku o wypłatę przedmiotowego świadczenia - do 31 grudnia 2013 roku i od 1 stycznia 2014 roku. Wskazał, że w tej sytuacji organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę, nie poprzestał na jednym etapie działania organu, lecz objął nadzorem całe postępowanie organu I instancji zainicjowane wnioskiem strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w pełni podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu w zasadzie tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nie w pełni odpowiadają tym wymaganiom, niemniej zawarte skardze kasacyjnej wady nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z "art. 138 pkt 2 k.p.a." poprzez uznanie, że organ II instancji nie orzekł merytorycznie w zakresie uchylającym decyzję organu pierwszej instancji nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej. Przepis art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego składa się z 7 jednostek redakcyjnych (cztery paragrafy i 3 punkty), każda z nich reguluje odmienne zagadnienia. W przedmiotowej ustawie nie ma "art. 138 pkt 2". Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie precyzuje się przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, który zdaniem autorki skargi kasacyjnej został naruszony, bowiem wskazano tylko na "art. 138 k.p.a.". Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do precyzowania podstaw kasacyjnych ani do domyślania się jaki przepis, zdaniem zawodowego pełnomocnika, został naruszony. Z tego względu zarzut kasacyjny w zakresie naruszenia "art. 138 pkt 2 k.p.a." nie poddaje się ocenie kasacyjnej, co w rezultacie czyni go nieskutecznym. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, ponieważ jest jedynie wskazaniem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy. Powyższy przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Jak już podano wyżej autorka skargi kasacyjnej nie powiązała naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z konkretnym przepisem regulującym proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Wymogu tego nie spełnia wskazanie na naruszenie nieistniejącego przepisu "art. 138 pkt 2 k.p.a.". Zatem w powyższym zakresie skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie prawa, które nie jest prawidłowo sformułowaną podstawą skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., a tym samym zarzut ten należało uznać za bezzasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego w pierwszej instancji, które ograniczyły się do wynagrodzenia pełnomocnika zawodowego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.