I OSK 333/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Marek Stojanowski Grzegorz Jankowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 206/06 w sprawie ze skargi W. O. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nierozpoznania odwołania od rozkazu nr [...] z dnia [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] o usunięciu W. O. ze szkolenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej z dnia 29 stycznia 2007 r. jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2006r., sygn. akt II SAB/Wa 206/06 odrzucające skargę W. O. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nierozpoznania odwołania od rozkazu nr [...] z dnia [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] o usunięciu W. O. ze szkolenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne: W skardze do Sądu W. O. zarzucił między innymi, że ww. rozkazem usunięty został ze szkolenia, co uniemożliwi mu ukończenie szkolenia podstawowego, które odbywał podczas służby przygotowawczej, a zatem uniemożliwi mu w rezultacie nawiązanie stosunku służbowego. Ma to o tyle znaczenie, iż zgodnie z § 56 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych w Policji ( Dz. U. Nr 97, poz. 823) policjanta usuniętego ze szkolenia nie kieruje się na nie ponownie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż rozkaz nr [...] z dnia [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] nie miał charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Odwołanie zaś skarżącego z dnia 28 czerwca 2006r. zostało załatwione w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sprawa ze skargi W. O. nie należy do właściwości sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – P.p.s.a.) skargę odrzucił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przytoczył treść art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. stanowiącego o zakresie działania sądów administracyjnych i wyjaśnił, że przepis ten oznacza, że sprawy na bezczynność organów administracji mogą być rozpatrywane przez sądy administracyjne tylko wtedy, gdy podjęty akt mieści się w katalogu określonym przez art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a zgodnie z art. 5 pkt 3 tej ustawy sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach związanych z odmową mianowania na określone stanowisko lub powołaniem do pełnienia określonej funkcji, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. W ocenie Sądu istotne znaczenie w sprawie ma ustalenie charakteru prawnego przedmiotowego rozkazu, a przede wszystkim czy wspomniany rozkaz ma cechy decyzji administracyjnej, czyli jest jednostronnym, władczym, opartym na przepisach prawa rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej skierowanym do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Sąd wskazał, że Komendant Centrum Szkolenia Policji ww. rozkazem usunął policjanta ze szkolenia - podstawą prawną wydania rozkazu był § 53 ust. 3 i § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych w Policji (Dz. U. Nr 97 poz. 823), który stanowi, iż policjanta można usunąć ze szkolenia jeżeli popełnił przewinienie dyscyplinarne. Usunięcie następuje w formie rozkazu, zatem organ miał podstawę prawną do wydania rozkazu, który jest skierowany do indywidualnie oznaczonej osoby, lecz - jak podkreślił Sąd – nie ma on charakteru sprawy administracyjnej. Następnie Sąd wyjaśnił, że rozkaz o usunięciu ze szkolenia jest poleceniem służbowym nakazującym słuchaczowi opuszczenie szkolenia wydanym w ściśle określonych wypadkach, dotyczy on jedynie uczestnictwa w szkoleniu i nie kształtuje w sposób władczy sytuacji prawnej funkcjonariusza policji, a przede wszystkim nie decyduje o jego pozostawaniu w służbie. Nadto, że zgodnie z art. 34 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z roku 2002 nr 7 poz. 58 ze zm.) mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji, zatem kwestia szkoleń w Policji jest związana z mianowaniem na stanowiska służbowe, co zgodnie z art. 5 pkt 3 P.p.s.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł skargę kasacyjną. Pełnomocnik, działający w imieniu strony, zaskarżył orzeczenie Sądu w całości zarzucając mu: 1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 5 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, czego konsekwencją było uznanie, że władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony mieści się w zakresie podległości służbowej, art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że "rozkaz" usuwający ze szkolenia nie jest decyzją, art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 pkt, 1 i 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż nie podlega kognicji sądu administracyjnego działanie organu administracji publicznej, jakim jest Komendant Główny Policji, gdyż działa on w ramach podległości służbowej wobec pracowników organów, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie postawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób nawet szczątkowy, art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozważenie nawet działania "w granicach danej sprawy"' celem usunięcia z obrotu wadliwego aktu gdyby przyjąć, iż nie jest on decyzją natomiast stanowi "inny akt lub czynność". 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię tj. art. 135 g ust. 2 ustawy o Policji oraz § 53 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2005 r. (Dz. U. 2005 r. Nr 97 poz. 823) w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych w Policji poprzez uznanie, iż wydanie "rozkazu", który poprzez usunięcie policjanta ze szkolenia pozbawia go prawa wykonywania zawodu jest działaniem w ramach podległości służbowej nie zaś władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że podstawę prawną skierowania na szkolenie (kurs podstawowy w ramach służby przygotowawczej), zwolnienia lub usunięcia ze szkolenia stanowi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych w Policji (Dz. U. Nr 97, poz. 823), które dla wszelkich rozstrzygnięć dotyczących szkolenia przewiduje formę rozkazu personalnego. Naczelny Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, wynikającą z wystąpienia przynajmniej jednej spośród sześciu przesłanek określonych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w cytowanym wyżej przepisie przesłanek nie występuje. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 5 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że władne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony mieści się w zakresie podległości służbowej oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że rozkaz usuwający ze szkolenia nie jest decyzją administracyjną art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nadto skarżący zarzuca też naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię tj. art. 135g ust. 2 ustawy o Policji oraz § 53 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych w Policji wskutek uznania, iż wydanie rozkazu, który pozbawia go prawa wykonania zawodu jest działaniem w ramach podległości służbowej nie zaś władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach. Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak było podstaw aby uznać, że rozkaz o usunięciu policjanta ze szkolenia jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną skierowania na kurs podstawowy w ramach służby przygotowawczej było rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20.05.2005r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych w Policji. W myśl wspomnianego rozporządzenia po przyjęciu do służby policjant kierowany jest na szkolenie podstawowe w jednostce szkoleniowej Policji. Wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące szkolenia mają postać rozkazu personalnego. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie lub służbowa temu organowi. Właśnie ta cecha decyzji administracyjnej, która określa sytuację prawną podmiotu niepodporządkowanego organowi, który wydał decyzję administracyjną, pozwala na wyłączenie z zakresu pojęcia "decyzja administracyjna" wszelkich aktów wydanych przez przełożonych w stosunku do podwładnych, które noszą wspólną nazwę aktów wewnętrznych. Wzorem dla stosunków zewnętrznych w administracji jest decyzja administracyjna, natomiast dla stosunków wewnętrznych – polecenie służbowe. Brak jest też podstaw aby akty wydawane przez przełożonych w stosunku do podwładnych uznać za inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skierowanie na szkolenie lub usunięcie ze szkolenia nie stanowi innego aktu lub czynności, gdyż nie jest podejmowane przez organ administracji publicznej w ramach realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa lecz jest wyrazem stosunków wynikających z podległości służbowej. Podporządkowanie wynikające z podległości służbowej jest szczególną formą funkcjonowania służb mundurowych, która wpływa na racjonalne działanie tych służb i umożliwia efektywność działania służb. W takich przypadkach nie ma odniesienia do kodeksu postępowania administracyjnego, brak jest też wtedy pouczenia o środkach zaskarżenia. Tak też jest w przypadku przepisów rozporządzenia MSWiA dotyczącego szkoleń. W rozporządzeniu nie ma bowiem odniesień do k.p.a. Trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że formę rozkazu personalnego przewidziano dla innych rozstrzygnięć personalnych jednak ustawodawca wyraźnie stwierdza kiedy stosuje się w stosunkach służbowych kodeks postępowania administracyjnego i możliwość zaskarżenia rozkazu personalnego do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozkaz personalny jest wtedy decyzją administracyjną, gdy jego istotą nie są wyłącznie stosunki służbowe wynikające z podporządkowania podwładnych wobec przełożonych. Rozkaz personalny, który jest jednocześnie decyzją administracyjną jest aktem posiadającym odpowiednią formę prawną i zawierającym konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego podmiotu, skierowanym na zewnątrz. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.