I OSK 3341/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 88/19 w sprawie ze skargi Gminy N. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 listopada 2018 r., nr DAP-WN-727-93/2018/AK w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1.oddala skargę kasacyjną, 2.oddala wniosek uczestnika postępowania M.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy N. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 listopada 2018 r., nr DAP-WN-727-93/2018/AK, w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, wyrokiem z 22 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 88/19, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina N., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 159 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wstrzymanie wykonania decyzji komunalizacyjnej, przy braku spełnienia przesłanek z ww. przepisu, tj. zaistnienia prawdopodobieństwa że jest ona dotknięta jedną z wad z art. 156 § 1 k.p.a.; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia zaistnienia podstaw do wstrzymania wykonania decyzji; 3. art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą wszczęciem postępowania nieważnościowego i wstrzymaniem wykonania decyzji komunalizacyjnej na wniosek M. K., podczas gdy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdyż wnioskodawca nie ma przymiotu strony tego postępowania, jako nie dysponujący tytułem prawnorzeczowym na datę 27 maja 1990 r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 listopada 2018 r., nr DAP-WN-727-93/2018/AK, i postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2018 r., nr DAPWPK-727-1-231/2018/DW, wstrzymującego wykonanie decyzji komunalizacyjnej, jak również o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym datowanym na 27 marca 2023 r. przywołała pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 147/19, dotyczący kręgu stron postępowania komunalizacyjnego, co jej zdaniem ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawy. W tezie 2 ww. wyroku Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stronami oprócz Skarbu Państwa i właściwej miejscowo gminy, może być tylko podmiot, który wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Dalej w uzasadnieniu Sąd wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Zatem skoro M. K. nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania na dzień 27 maja 1990 r., to nie może być on uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania M. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz M. K. kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzutem najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dlatego zostanie on rozpatrzony w pierwszej kolejności. Autorka skargi kasacyjnej wywodzi, że skoro M. K. nie dysponował tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, to nie ma przymiotu strony w postępowaniu, w toku którego zostało wydane zaskarżone postanowienie. W konsekwencji jego wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego powinien spotkać się z reakcją w postaci odmowy wszczęcia żądanego przez niego postępowania w trybie art. 61a k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Przy interpretacji pojęcia "strony" postępowania nieważnościowego należy wziąć pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego" prowadzącego do wydania badanej decyzji. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu, w tym każdy, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Tak więc okoliczność, że M. K. nie był stroną postępowania komunalizacyjnego (postępowania prowadzonego w trybie zwykłym), nie może wykluczać tego, że może mieć status strony w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzywyczajnym. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tego, że M. K. sporną nieruchomość nabył w 2013 r. od Agencji Nieruchomości Rolnych. Bezspornie zatem decyzja komunalizacyjna wydana przez Wojewodę Łódzkiego w dniu 19 grudnia 2017 r. dotyczy interesu prawnego M. K., ponieważ decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej będzie rzutować na jego prawo własności. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy zatem uznać za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wstrzymanie wykonania decyzji komunalizacyjnej, przy braku spełnienia przesłanek z ww. przepisu, należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższy przepis wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, to jest "prawdopodobieństwo" istnienia wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postanowieniu z 19 września 2018 r. wskazano prawdopodobieństwo wydania decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Należy podkreślić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji komunalizacyjnej jest nie tylko stwierdzenie, że dana nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa (wchodzi w skład mienia ogólnonarodowego – państwowego), ale również konieczne jest stwierdzenie, że jest to nieruchomość, o której mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy oraz że "dalsze przepisy nie stanowią inaczej". Skoro M. K. nabył przedmiotową nieruchomość w 2013 r. od Agencji Nieruchomości Rolnych, to należy uznać, że Agencja Nieruchomości Rolnych posiadała tytuł prawny do dysponowania własnością przedmiotowej nieruchomości. Warunkiem istnienia takiego tytułu prawnego jest natomiast stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Nie wypowiadając się w tym miejscu na temat spełnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej należy stwierdzić, że w tym stanie rzeczy istnieje prawdopodobieństwo wydania przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Dodać należy, że w orzecznictwie istnieje utrwalony pogląd, że wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem nieważnościowym nie wymaga pewności co wadliwości kontrolowanej decyzji. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki wstrzymania wykonania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. należy uznać za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia zaistnienia podstaw do wstrzymania wykonania decyzji należy stwierdzić, że zarzut ten nie został uzasadniony. Należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.). Należało zaś w punkcie 2 wyroku oddalić złożony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania M.K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z przepisów art. 203-204 p.p.s.a. nie wynika możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, który nie wniósł skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.