I OSK 147/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 897/18 w sprawie ze skargi K. Ł. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisu decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2018 r., I SA/Wa 897/18, oddalił skargę K. Ł. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie wydania odpisu decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 28 grudnia 2018 r. K. Ł. (dalej: skarżąca) wystąpiła o wydanie jej odpisu decyzji Wojewody O. z [...] maja 1992 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę O. nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] obręb [...] m. O., wskazując, że zamierza wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) odmówił wydania skarżącej odpisu powyższej decyzji i wskazał, że pismem z 5 stycznia 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), wezwał jej pełnomocnika do wskazania, z którego przepisu prawa materialnego wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny w żądaniu wydania ww. dokumentu. W odpowiedzi z 11 stycznia 2018 r. skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym z art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej: u.g.g.w.n.). Osoby te mają bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikający z postanowień ustawy zmieniającej oraz art. 47 ust. 4 u.g.g.w.n. i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą umożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Wojewody przywołane wyżej okoliczności nie wykazują po stronie skarżącej interesu prawnego w doręczeniu odpisu powyższej decyzji. Również z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca była stroną postępowania komunalizacyjnego, a zatem nie przysługuje jej uprawnienie, o którym mowa w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) postanowieniem z [...] marca 2018 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu Minister wskazał, że z art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stąd organ rozpoznający wniosek znajdujący oparcie w ww. przepisie musi w pierwszej kolejności dokonać ustalenia, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Zdaniem Ministra organ I instancji prawidłowo odmówił wydania odpisu przedmiotowej decyzji wskazując, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca przedłożyła dokumenty potwierdzające jej tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości, legitymujące ją do wstąpienia o wydanie z akt sprawy przedmiotowej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie może legitymować się przymiotem strony postępowania komunalizacyjnego, co w konsekwencji spowodowało naruszenie: a) art. 73 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie i odmowę nadesłania odpisu decyzji komunalizacyjnej; b) art. 74 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i odmowę wydania ww. decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, bowiem na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Olsztynie z 21 maja 1985 r. nabyła w całości spadek po J. S., która była poprzednią właścicielką skomunalizowanej nieruchomości. Działka nr [...] została w dniu [...] lipca 1977 r. wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, a następnie na mocy przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej przeszła na własność gminy. Skoro zatem skarżąca jest następcą prawnym poprzedniej właścicielki gruntu, to tym samym posiada interes prawny w żądaniu doręczenia decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem skarżącej przekazanie nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz gminy odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. W niniejszej sprawie organ obowiązkowi temu uchybił i nie poinformował skarżącej o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia dostępu do akt administracyjnych, czy też wydania odpisów dokumentów z akt z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Organ rozpatrując wniosek o doręczenie odpisu decyzji z akt sprawy powinien przede wszystkim rozpatrzyć kwestię, czy wnioskodawca ma legitymację strony w postępowaniu. Uznanie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, uzasadnia wydanie postanowienia przewidzianego w art. 74 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji podkreślił, że w judykaturze wskazuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., I OSK 770/06). Sąd I instancji podał, że jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżąca nie tylko nie była stroną postępowania komunalizacyjnego, jak również nie wykazała, aby w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, czy też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do ww. nieruchomości. Swój interes prawny skarżąca wywodzi natomiast z okoliczności, że jest następcą prawnym byłego właściciela skomunalizowanej nieruchomości, wywłaszczonej w 1977 r. na rzecz Skarbu Państwa. Przywołuje przy tym orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. Skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, pomija jednak okoliczność, że decyzja, której wydania odpisu żąda, jest decyzją komunalizacyjną, nie zaś decyzją uwłaszczeniową. Skoro zaś wniosek o wydanie odpisu decyzji komunalizacyjnej pochodził od osoby, która nie uczestniczyła w postępowaniu decyzją tą zakończonym jako strona, jak również nie wykazała interesu prawnego w doręczeniu jej tej decyzji, to uzasadniona była odmowa wydania odpisu tej decyzji z akt sprawy. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w żądaniu wydania odpisu decyzji z [...] maja 1992 r., co skutkowało wydaniem decyzji [powinno być postanowienia] Wojewody z [...] lutego 2018 r. utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem Ministra, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie i odmowę nadesłania odpisu powyższej decyzji z [...] maja 1992 r.; 2. art. 145 § 1 pkt. lit. a) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania odpisu decyzji, podczas gdy zaistniałe w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnym zastosowaniu art. 74 § 2 k.p.a. dokonane przez organy obu instancji, obligowało w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia tego postanowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe, zgodnie z ciążącym na nim obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu z tytułu niewykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji uwłaszczeniowej. W niniejszej sprawie organ uchybił temu obowiązkowi i nie poinformował nikogo z uprawnionych o możliwości wnioskowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z tego też powodu skarżąca, jako następca prawny, zamierza dochodzić uznania decyzji komunalizacyjnej za nieważną, do czego niezbędne jest nadesłanie przedmiotowej decyzji. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zgodnie z poglądem doktryny nie stanowi przeszkody dla zwrotu nieruchomości przejście własności wywłaszczonej nieruchomości ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego w wyniku komunalizacji lub czynności prawnej (por. Ewa Bończak-Kucharczyk: Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX, 2013). A zatem, mimo komunalizacji, możliwe jest dochodzenie swoich roszczeń. W sytuacji, gdy mienie, którego dotyczy wniosek komunalizacyjny stanowi przedmiot, do którego podmiot rości sobie prawa, jednostka ta ma interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – do uczestniczenia w tego rodzaju postępowaniu na prawach strony (wyrok NSA z 6 października 2011 r., I OSK 1716/10). Skoro jednak ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jest możliwe wyłącznie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie takie może być wszczęte wyłącznie na wniosek poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, należy przyjąć, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe – stosownie do ogólnej zasady postępowania administracyjnego zawartej w art. 9 k.p.a., nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków – powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. Osoby te bowiem mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynikający z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 47 ust. 4 u.g.g.w.n., i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. A zatem wprost wskazane zostało istnienie interesu prawnego osoby, która nie została należycie poinformowana przez organ administracji o przysługujących jej uprawnieniach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie niezmiernie istotny jest w niniejszej sprawie fakt, że gdyby nie zaniedbanie organu administracji polegające na niepoinformowaniu właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o tym, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to dochodzenie wszelkich roszczeń możliwe byłoby możliwe jeszcze przed dokonaniem komunalizacji. Obecnie praw tych chce dochodzić skarżąca, która jest następcą prawnym właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia (wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., I OSK 148/11). Skarżąca przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w Olsztynie z 21 maja 1985 r., sygn. akt I Ns 26/85, w którym stwierdzone zostało, że nabyła ona w całości spadek po zmarłej J. S. Zatem należycie wykazała, że jest następcą prawnym właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Biorąc również pod uwagę obowiązujące przepisy ma ona zatem możliwość do dochodzenia roszczeń z przysługujących jej z tego tytułu praw. Co więcej, w ocenie skarżącej kasacyjnie, skomunalizowanie nieruchomości nie wyłącza możliwości dochodzenia praw z nią związanych, do których uprawnieni są właściciele wywłaszczonej nieruchomości lub ich następcy prawni. W sprawie pominięto fakt, że wnioskowanie przez skarżącą o wydanie odpisu decyzji komunalizacyjnej uzasadnione jest uchybieniem organu dokonanym jeszcze przez podjęciem owej decyzji i naruszeniem praw osoby, której uprzednio wywłaszczona nieruchomość przysługiwała. Dlatego też niezasadne jest powoływanie się przez organy wyłącznie na fakt, że skarżąca nie była stroną postępowania komunalizacyjnego w sytuacji, w której dostatecznie wykazany został jej interes prawny w wydaniu wskazanej decyzji. To właśnie interes prawny uzasadnia żądanie dokonania czynności organu w postaci wydania odpisu decyzji. Zarządzeniem z 25 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W odpowiedzi strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności, mając na uwadze argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej, należy przychylić się do konkluzji Sadu I instancji, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wadliwie utożsamia postępowanie uwłaszczeniowe, prowadzone na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) z postępowaniem komunalizacyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i uwłaszczenie państwowych osób prawnych nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gmin na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczą dwu odrębnych zdarzeń prawnych. Komunalizacja z mocy prawa oznacza przejście z dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. – tj. z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w ustawie na właściwą gminę. Uwłaszczenie natomiast, to przekształcenie także z mocy prawa (ale) z dniem wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. – czyli z dniem 5 grudnia 1990 r. – zarządu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gmin, przysługującego państwowym (komunalnym) osobom prawnym w użytkowanie wieczyste gruntu z jednoczesnym uzyskaniem własności naniesień budowlanych na gruncie tym się znajdujących. Kwestia ta została wyjaśniona także w powoływanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 6 października 2011 r., I OSK 1716/10. Powoływane w skardze kasacyjnej tezy z wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1114/10 są zatem chybione, albowiem wyrok ten dotyczy postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej i odnosi się do legitymacji następcy prawnego byłego właściciela nieruchomości uwłaszczonej, nie przystaje zatem do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Z tego powodu nie mają też znaczenia argumenty podnoszone w nawiązaniu do tego wyroku, dotyczące skutków zaniechania poinformowania byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o postępowaniu uwłaszczeniowym, nie rzutują one na ocenę interesu prawnego skarżącej w postępowaniu komunalizacyjnym. Natomiast powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA o sygn. I OSK 1716/10 nie przeczy stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stronami, oprócz Skarbu Państwa i właściwej miejscowo gminy, może być tylko podmiot, który wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji (prawnorzeczowym lub prawem zarządu), istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 4003/18 oraz powołane w nim wyroki NSA z: 16 listopada 2018 r., I OSK 190/17; 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15; 10 lutego 2017 r., I OSK 2099/16; 16 maja 2012 r., I OSK 660/11; 13 kwietnia 2012 r., I OSK 511/11, 9 grudnia 2020 r., I OSK 2747/18, 25 stycznia 2021 r., I OSK 1830/20). Takich ustaleń faktycznych w sprawie nie poczyniono, skarżąca nie wykazała, aby na tę datę przysługiwał jej tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją Wojewody O. z [...] maja 1992 r. W konsekwencji zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść skutku. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. postawiony bez powiązania z przepisami prawa materialnego, art. 28 k.p.a. samodzielnie nie kreuje interesu prawnego, wymaga wskazania na taką normę, która określone uprawnienia lub obowiązki nakłada na podmiot. Skarga kasacyjna tego wymogu nie spełnia, argumenty podnoszone w uzasadnieniu, jak wyżej wskazano, nie są trafne. Zaskarżone postanowienie nie dotyczy ani sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ani sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca domagała się odpisu decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy może żądać strona. Stronami postępowania komunalizacyjnego są zaś wyłącznie Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Skoro skarżąca nie wykazała takiego tytułu do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., to zarzut naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. nie jest uzasadniony, a organy zasadnie w tej sytuacji zastosowały art. 74 § 2 k.p.a., wydając postanowienie odmowne. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., albowiem nie miał podstaw do jego zastosowania, skoro w postępowaniu przed organami administracji nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.