I SA/Wa 897/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisu decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "organ" lub "Minister") postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie wydania K. L. (dalej jako "skarżąca") odpisu decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wnioskiem z 28 grudnia 2018 r. wystąpiła o wydanie jej odpisu decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] obręb [...], wskazując, że zamierza wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r. odmówił wydania skarżącej odpisu powyższej decyzji i wskazał, że pismem z 5 stycznia 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wezwał jej pełnomocnika do wskazania, z którego przepisu prawa materialnego wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny w żądaniu wydania ww. dokumentu. W odpowiedzi z 11 stycznia 2018 r. skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Osoby te bowiem mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. wynikający z postanowień ustawy zmieniającej oraz art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą umożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Wojewody przywołane wyżej okoliczności nie wykazują po stronie skarżącej interesu prawnego w doręczeniu odpisu decyzji z [...] maja 1992 r. Postępowanie komunalizacyjne dotyczy bowiem stosunków własnościowych zachodzących pomiędzy Skarbem Państwa a gminami. Wobec tego stronami tego postępowania są Skarb Państwa jako właściciel mienia, właściwa gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby K. L. była stroną postępowania komunalizacyjnego, a zatem nie przysługuje jej uprawnienie, o którym mowa w art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] marca 2018 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z art. 73 § 1 K.p.a. wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. przysługuje wyłącznie pomiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stąd organ rozpoznający wniosek znajdujący oparcie w ww. przepisie musi w pierwszej kolejności dokonać ustalenia, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Oceniając zatem wniosek złożony w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji prawidłowo zauważył, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. Minister zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca przedłożyła dokumenty potwierdzające jej tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości, legitymujące ją do wstąpienia o wydanie z akt sprawy decyzji z [...] maja 1992 r. W tej sytuacji prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił wydania odpisu ww. decyzji. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie może legitymować się przymiotem strony postępowania komunalizacyjnego, co w konsekwencji spowodowało naruszenie: 2. art. 73 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i odmowę nadesłania odpisu decyzji komunalizacyjnej z [...] maja 1992 r.; 3. art. 74 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wydania ww. decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, bowiem na podstawie postanowienia Sądu [...] w [...] z [...] maja 1985 r. nabyła w całości spadek po J. S., która była poprzednią właścicielką skomunalizowanej nieruchomości. Działka nr [...] została w dniu 21 lipca 1977 r. wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, a następnie na mocy przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej przeszła na własność gminy. Skoro zatem skarżąca jest następcą prawnym poprzedniej właścicielki gruntu, to tym samym posiada interes prawny w żądaniu doręczenia decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem skarżącej przekazanie nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz gminy odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie organ obowiązkowi temu uchybił i nie poinformował skarżącej o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania skarżącej odpisu decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. Zgodnie z art. 73 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a uprawnienie to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Przepis art. 74 § 2 K.p.a. stanowi natomiast, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 74 § 2 K.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia dostępu do akt administracyjnych, czy też wydania odpisów dokumentów z akt z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1023/98, LEX nr 47267, z 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1374/98, LEX nr 47904, z 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 848/05, LEX nr 236559, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 330/07, LEX nr 502470, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 27/14, LEX nr 1474350, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1338/14 LEX nr 1786411, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2097/16, https://cbois.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że organ rozpatrując wniosek o doręczenie odpisu decyzji z akt sprawy powinien przede wszystkim rozpatrzyć kwestię, czy wnioskodawca ma legitymację strony w postępowaniu. Uznanie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania uzasadnia wydanie postanowienia przewidzianego w art. 74 § 2 K.p.a. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazuje się również w judykaturze, stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06, https://cbois.nsa.gov.pl/). Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżąca nie tylko nie była stroną postępowania komunalizacyjnego, jak również nie wykazała, aby w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, czy też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do ww. nieruchomości. Swój interes prawny skarżąca wywodzi natomiast z okoliczności, że jest następcą prawnym byłego właściciela skomunalizowanej nieruchomości, wywłaszczonej w 1977 r. na rzecz Skarbu Państwa. Przywołuje przy tym orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, pomija jednak okoliczność, że decyzja której wydania odpisu żąda, jest decyzją komunalizacyjną, nie zaś decyzją uwłaszczeniową. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie można zarzucić organom administracji publicznej orzekającym w sprawie naruszenia art. 28, art. 73 § 2 i art. 74 § 2 K.p.a. Skoro bowiem wniosek o wydanie odpisu decyzji komunalizacyjnej pochodził od osoby, która nie uczestniczyła w postępowaniu decyzją tą zakończonym jako strona, jak również nie wykazała interesu prawnego w doręczeniu jej tej decyzji, to uzasadniona była odmowa wydania odpisu tej decyzji z akt sprawy. W tych też okolicznościach uzasadnione było oddalenie skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.