I OSK 336/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1723/18 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, a także zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] czerwca 2018 r.; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz J. J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2018r., sygn. II SA/Wa 1723/18 po rozpoznaniu skargi J. J., na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Szef Krajowej Administracji Skarbowej, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia J. J. ze służby, poprzez orzeczenie w tym zakresie w formie decyzji. Z akt wynikało, że skarżąca pismem z [...] czerwca 2018 r. wezwała organ I instancji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej, gdyż nie otrzymała propozycji zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej. Jej zdaniem rozwiązanie stosunku służbowego powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Wnioskodawczyni nie otrzymała propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w B. i na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948, ze zm., w skrócie: ustawa p.w. KAS), doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa. Sąd wskazał, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek braku pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też odmowy jej przyjęcia w określonym terminie, traktuje się wprawdzie jak zwolnienie ze służby, nie stanowi to jednak "zwolnienia ze służby", w znaczeniu nadanym w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.), jest jedynie zrównane z nim w skutkach. W ocenie Sądu, przepis art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS, stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia, jak zwolnienia ze służby. Przepis ten nie może być uznawany za podstawę wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż konieczności wydania decyzji nie można domniemywać. Wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji przewidzianej w przepisach. Skoro wnioskodawczyni nie otrzymała propozycji zatrudnienia w KAS, to ocenę możliwości wszczęcia postępowania należało dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7, w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy p.w. KAS. W ocenie Sądu I instancji ustawodawca świadomie wykluczył możliwość wydawania odrębnej decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji wystąpienia skutku ex lege w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, jako konsekwencja nieprzedstawienia propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby. Oddalając skargę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, argumentację organu ocenił jako trafną i przyjął za własną. J. J. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/WA 1723/18. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 170 ust. 3 (w związku zw. z art. 169 ust. 4) ustawy p.w. KAS, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten, nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej, gdy literalne jego brzmienie nakazuje, traktować wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza jak zwolnienie ze służby, co stosownie do art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS (w związku z art. 169 ust. 4 ustawy p.w. KAS. oraz w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej) stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej z decyzją o zwolnieniu ze służby; b) błędną wykładnię art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS, (w zw. z art. 169 ust. 4), polegającą na przyjęciu, iż przepis ten jako szczególny względem art. 276 ustawy o KAS czy art. 188 ustawy o Służbie Celnej, wyłącza kontrolę legalności działania organów administracji w zakresie zaniechania przedłożenia propozycji dalszego zatrudnienia, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia (zgodna z art. 32 ust. 1, art. 45 ust 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) nie daje podstaw do stwierdzenia braku ochrony sądowej funkcjonariusza którego stosunek służbowy wygasł; c) błędną wykładnię art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS, poprzez przyjęcie iż zwrot: "traktuje się jak zwolnienie ze służby" odnosi się wyłącznie do "dalszych skutków wygaśnięcia stosunku służbowego np. związanych z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego"; d) błędną wykładnię art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w. KAS, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten stanowi samodzielną podstawę do wygaśnięcia stosunku służbowego, w sytuacji, gdy ma on charakter abstrakcyjny i wymaga konkretyzacji w decyzji administracyjnej; e) błędną wykładnię art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w. KAS, przez przyjęcie, że brak jest kryteriów dla wydania decyzji o przedstawieniu (bądź nie) propozycji pełnienia dalszej służby, w sytuacji, gdy kryteria te wynikają z art. 165 ust. 7 ww. ustawy; f) błędną wykładnię art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania wobec osób, którym nie przedstawiono propozycji dalszego pełnienia służby, gdy literalne brzmienie art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS, nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza jako zwolnienie ze służby. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, gdy organ dokonał niewłaściwej interpretacji pojęcia "inne uzasadnione przyczyny". Alternatywnie wskazano, że organ w nieprawidłowy sposób zastosował art. 61 a § 1 k.p.a., pomimo tego, że istniała podstawa do wydania decyzji. J. J. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez jej uwzględnienie. Ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzuty kasacyjne podniosła, że z ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie wynika, by użyty w art. 170 ust. 3 zwrot "traktuje się jak zwolnienie ze służby" miał być interpretowany zawężająco np. tylko w odniesieniu do uprawnień emerytalnych. Skoro ustawodawca przewidział dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to mimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, istnieje obowiązek wydania takiej decyzji. Powołano orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, z którego wynikało, że nie można usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny dla funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepisy te powinny być interpretowane w zgodzie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Jako bezpodstawne skarżąca oceniła uwagi Sądu I instancji dotyczące konstytucyjności przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, albowiem nie kwestionowała ich zgodności z konstytucją, lecz negowała sposób ich wykładni. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie procesowym podtrzymał dotychczasowe stanowisko, uznając zaskarżony wyrok za prawidłowy, a zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji, co wynika z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przypadki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że przepis art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948, ze zm., w skrócie: ustawa p.w. KAS), stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, ustanawia jedynie fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia, jak zwolnienia ze służby. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przepis ten nie mógł być uznany za podstawę prawną wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że chociaż Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż ocena możliwości wszczęcia i prowadzenie postępowania administracyjnego zależała od wykładni art. 165 ust. 7, w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy p.w. KAS, to jednak wnioski jakie z niej wyciągnął były nieprawidłowe. Prawidłowa wykładnia przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 ustawy p.w. KAS, w zestawieniu z przepisami ustawy o KAS, wskazuje, że ustawodawca wprowadził szczególną regulację o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunków służby i zatrudnienia, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby. Ustawodawca przyznał organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS, prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie jak również dał możliwość nieskładania żadnej propozycji i zakreślił zawity termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy p.w. KAS). Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy p.w. KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w. KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych jako "fakty prawne", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii faktów prawnych są zdarzenia, do których zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów prawa. W procesie wykładni należało zatem ocenić czy, wskazanie daty - w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w. KAS, powoduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych połączony ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Analiza prawna powyższego przepisu, prowadzi do stwierdzenia, że to nie upływ terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz przeciwnie - jest konsekwencją zachowania przewidzianą w przepisie. Zatem istotne jest tu zachowanie organu, polegające na dokonaniu selekcji w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Prawidłowa wykładnia wymagała analizy obu tych przepisów. Przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 ustawy p.w. KAS należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o KAS (art. 276 ust. 2) . Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, jednoznacznie stwierdził, że w sytuacji, gdy dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS), które traktuje się jak zwolnienie ze służby, to podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zatem całkowicie zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. To z kolei zrodziło procesowe konsekwencje naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. i wadliwe oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., błędnie odmówił wszczęcia postępowania mimo, iż w przedmiotowym stanie faktycznym istniała podstawa do wydania decyzji. Ustalenie konieczności wydania decyzji stanowiło potwierdzenie wadliwości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie istniała bowiem przeszkoda do jego wszczęcia z "innych uzasadnionych przyczyn". Nie było podstaw z art. 61 a § 1 k.p.a., do wydania kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.