I OSK 340/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 497/19 w sprawie ze skargi Szpitala Specjalistycznego w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w [...] na rzecz Szpitala Specjalistycznego w [...] kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 497/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Szpitala Specjalistycznego w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz Okręgowego Inspektora Pracy w [...] Oddział w Pile z dnia [...] stycznia 2019 r., nr rej.: [...], umorzył postępowanie administracyjne i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a także art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1924), zwanej dalej u.e.p., w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 124 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, prowadzące do uznania, iż organy nie były uprawnione do nakazania umieszczenia pracownika skarżącego zatrudnionego na stanowisku Specjalisty Pielęgniarstwa w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 u.e.p., podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż organ uprawniony był do wydania przedmiotowej decyzji. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący Szpital wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć wypadnie, że do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji wobec ich przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3285/19; z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2883/18; z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2359/17; z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 308/17). Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Wskazać w tym miejscu należy, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, przy identycznie sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie podstawach kasacyjnych i zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3298/19, oddalił skargę kasacyjną. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje. Stąd też poniższe rozważania zasadniczo stanowią powtórzenie rozważań zawartych w uzasadnieniu powołanego wyroku (por. również wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt: I OSK 3390/19; I OSK 3397/19; I OSK 15/20). W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p. oraz w zw. z art. 7, art. 77 i art. 124 k.p.a. i miały prowadzić do błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie były uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnym charakterze. Zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p., płatnik składek obowiązany jest m.in. prowadzić ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, zawierającą dane, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 2 u.e.p. Należy wyjaśnić, że ewidencja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze służy jedynie celom dokumentacyjnym i porządkowym, wobec czego ten sam charakter ma również decyzja nakazująca umieszczenie pracownika w tej ewidencji. Dlatego decyzja ta nie może tej kwestii przesądzić, a tym samym rozstrzygnąć o obowiązku opłacania przez pracodawcę składek na Fundusz Emerytur Pomostowych przez pracodawcę, wiążąc przez to organ rentowy co do tego, iż konkretny pracownik wykonuje pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz w konsekwencji co do przyznania uprawnienia do emerytury pomostowej. Zadania organów Państwowej Inspekcji Pracy w odniesieniu do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p. mają wymiar kontrolny w tym sensie, że sprowadzają się do sprawdzenia, czy treść ewidencji odpowiada rzeczywistości, tj. czy figurują w niej wszyscy ci pracownicy, którzy wykonują prace na stanowiskach wymienionych w wykazie prowadzonym zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt 1 u.e.p. W tym zakresie organy te mogą konfrontować ewidencję z wykazem oraz z innymi dokumentami obrazującymi obowiązki pracownicze, np. kartą stanowiskową, a także dokonywać oględzin przestrzeni pracy. Nie są jednak uprawnione do kwalifikowania prac jako wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, czyli do ingerowania w sytuacji, gdy ta kwalifikacja jest przedmiotem sporu, który może być rozstrzygnięty wyłącznie przez organ rentowy, a następnie przez sąd powszechny (por.: wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 238/13). Jeżeli pracodawca pominął dane stanowisko pracy w prowadzonym przez siebie wykazie, to arbitralne rozstrzygnięcie organów Państwowej Inspekcji Pracy w tym przedmiocie naruszyłoby granice ich właściwości, wkraczając w sferę zastrzeżoną dla organów rentowych (por.: wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 920/14). Wiązałoby się ono z koniecznością dokonania wiążących ustaleń co do tego, czy dana praca odpowiada warunkom określonym w ustawie o emeryturach pomostowych (por.: wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 238/13). Dlatego Sąd pierwszej instancji zasadnie skonstatował, że fakt, iż wykaz nie obejmuje stanowiska pracy zajmowanego przez [...], ma w sprawie znaczenie przesądzające. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12, wpis w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, prowadzonej przez pracodawcę stosownie do art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p., a co za tym idzie także decyzja organu Państwowej Inspekcji Pracy nakazująca dokonanie tego wpisu, nie mogą przesądzać, że zachodzi jedna z przesłanek do przyznania emerytury pomostowej. Oznaczałoby to wszak, że przesłankę tę rozstrzygałaby ta decyzja, a w razie wniesienia skargi – orzeczenie sądu administracyjnego, podczas gdy w myśl art. 25 u.e.p. oraz art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), powinno to nastąpić w drodze decyzji organu rentowego, od którego przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Prawo do emerytury pomostowej uzależnione jest od tego czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez odpowiedni okres, a nie od tego, czy był umieszczony w stosownej ewidencji. O spełnianiu przez pracownika warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem przesądzać wpis do ww. ewidencji, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy. Prowadzenie przedmiotowej ewidencji oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć – jak wskazano w ww. uchwale - jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wyłącznie porządkujący charakter wpisu do komentowanej ewidencji skutkuje z kolei uznaniem, że decyzja wydawana przez organy Inspekcji Pracy ma również tylko i wyłącznie charakter porządkujący. Orzeczenie to nie może zatem w sposób władczy przesądzać o obowiązku opłacania przez pracodawcę składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, a także wiązać organu ubezpieczeniowego w zakresie powinności uznania wykonywanej przez konkretnego pracownika pracy, jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz w konsekwencji w zakresie przyznania takiemu pracownikowi emerytury pomostowej. Z tych względów skarga kasacyjna wniesiona przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...] nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty kierowane wobec zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu okazały się niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny wobec związania granicami skargi kasacyjnej i braku podniesienia w niej precyzyjnego zarzutu naruszenia konkretnego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mógł odnieść się do wyartykułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zastrzeżenia co do kosztów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez pełnomocnika skarżącego odpowiedzią na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl