I OSK 3423/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 225/18 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 225/18, oddalił skargę G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania G. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że G. C. wnioskiem z 29 sierpnia 2017 r., zażądał przyznania mu dodatku mieszkaniowego w związku z zajmowaniem lokalu położonego we Wrocławiu przy ul. [...]. Wnioskujący wskazał, że jest osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, bowiem lokal stanowi własność jego byłej małżonki, zaś on korzysta z niego jedynie na podstawie wyroku Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z 2 października 1995 r., sygn. akt I 2RC 2126/95, orzekającego rozwód i ustalającego zakres korzystania ze wspólnie zajmowanego mieszkania. Jednocześnie ustalono, że wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego w związku z tym, że pozostaje w niedostatku. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiły przesłanki podmiotowe pozwalające na przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżący bowiem nie ma żadnego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, nie jest również osobą oczekującą na dostarczenie przysługującego jej lokalu zamiennego lub socjalnego. Organ podkreślił, że o dodatek mieszkaniowy może się ubiegać osoba, której już na chwilę ubiegania się o dodatek przysługuje prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego. Tymczasem skarżący nie jest taką osobą, bowiem nie wydano wobec niego wyroku eksmisyjnego orzekającego o prawie do lokalu socjalnego. Organ zwrócił również uwagę, że sam fakt złożenia przez skarżącego wniosku o zawarcie z nim umowy najmu lokalu socjalnego nie jest równoznaczny z nabyciem prawa do takiego lokalu. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego G. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie obowiązujących na terenie Wrocławia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy Wrocław. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 225/18, w pkt 1 oddalił skargę; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd wskazał, że jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń skarżący nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego przez siebie lokalu mieszkalnego położonego we Wrocławiu przy ul. [...]. Sporna jest natomiast kwestia przyznania skarżącemu statusu osoby "oczekującej na przysługujący mu lokal zamienny lub socjalny". Zdaniem Sądu, samo złożenie wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego nie jest wystarczające do uznania, że po stronie skarżącego wystąpiła przesłanka z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180, ze zm.), a więc, że jest on osobą "oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny". Sąd wskazał, że na obszarze Wrocławia obowiązuje uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r., poz. 4430, ze zm.). Reguluje ona szczegółowo m.in. przesłanki oraz tryb przyznawania lokali socjalnych. W ocenie Sądu regulacje tej uchwały wskazują jednoznacznie, że od strony formalnej lokal socjalny nie jest przyznawany każdemu, kto o niego zawnioskuje. Weryfikacja ta może zakończyć się przekazaniem wniosku do archiwum lub umieszczeniem wnioskodawcy na projekcie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umów, a następnie, po rozpatrzeniu ewentualnych zastrzeżeń, na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umów najmu lokalu socjalnego. Sąd stwierdził, że ponieważ dopiero umieszczenie danej osoby na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umów najmu lokalu socjalnego rodzi po stronie gminy obowiązek wskazania jej lokalu socjalnego (§ 9 ust. 1), uznać należy, że dopiero z chwilą umieszczenia na takiej liście wnioskodawca staje się osobą "oczekującą na przysługujący mu lokal socjalny". Sąd I instancji podał, że jak wynika z nadesłanych akt, weryfikacja wniosków o przydział lokali socjalnych miała rozpocząć się dopiero po dniu 15 lutego 2018 r. Do tego czasu bowiem można było składać przez zainteresowanych wypełnione ankiety weryfikacyjne wraz z kompletem dokumentów potwierdzających prawo do lokalu socjalnego. Jest więc oczywiste, że na chwilę złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, tj. na dzień 29 sierpnia 2017 r., jak i na dzień wydania przez organ zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego, tj. na dzień 30 stycznia 2018 r., skarżący nie spełniał przesłanki podmiotowej z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc już od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (art. 7 ust. 5 ustawy), co sugeruje, że już na etapie wnioskowania skarżący powinien spełniać wszystkie przesłanki przyznania świadczenia tego rodzaju. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości ani w części. Oświadczono również, że strona skarżąca zrzeka się rozprawy. Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 180 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, iż osoba (zajmująca lokal mieszkalny bez tytułu prawnego), która złożyła prawidłowy wniosek o przydział lokalu socjalnego do właściwej gminy, nie jest osobą "oczekującą" na przydział tego lokalu, w rozumieniu powyższego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na okoliczność, że art. 2 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy dotyczy również osoby (zajmującej lokal mieszkalny bez tytułu prawnego), która złożyła prawidłowy wniosek o przydział lokalu socjalnego do właściwej gminy i "oczekuje" na przydział tego lokalu, w rozumieniu powyższego przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie osobie tej przysługuje prawo do dodatku mieszkaniowego. Właśnie w takiej sytuacji znajduje się skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., kwestionując dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 180 z późn. zm.). Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną w zaskarżonym wyroku interpretacją pojęcia osoby "oczekującej na przysługujący lokal zamienny albo najem socjalny lokalu", o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych co do zasady, o dodatek mieszkaniowy starania mogą czynić osoby legitymujące się określonym tytułem prawnym do zajmowanego lokalu. Wyjątek od tej zasady przewiduje pkt 5 powołanego wyżej przepisu, według którego dodatek mieszkaniowy przysługuje także osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Należy podkreślić, że użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy zwrot "osobom oczekującym" wiąże się ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Oznacza to, że prawnie "oczekiwać" można tylko w ramach realizacji konkretnego uprawnienia, a sformułowanie "osobom oczekującym" trzeba rozumieć w ten sposób, że osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, do którego nie ma tytułu prawnego. Wobec tego, samo złożenie wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego nie jest wystarczające do uznania, że wystąpiła przesłanka z art. 2 ust. 1 pkt 5 o dodatkach mieszkaniowych, a więc, że wnioskodawca jest osobą "oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny". Taka wykładnia omawianego przepisu wynika wprost z jego brzmienia, skoro ustawodawca użył słowa "przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżący kasacyjnie w dacie złożenia wniosku nie spełniał przesłanki, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sam bowiem tylko fakt złożenia przez skarżącego wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego oznacza jedynie, że w przyszłości Wydział Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego Wrocławia ustali, czy kwalifikuje się on do zawarcia umowy najmu takiego lokalu. Natomiast złożenie takiego wniosku nie jest równoznaczne z oczekiwaniem na lokal socjalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, co sugeruje skarga kasacyjna. Wobec tego uznać należy, że w dniu złożenia wniosku skarżący nie oczekiwał, w rozumieniu art.2 ust.1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny, a tylko w tym przypadku – jak wynika z treści tego przepisu, skarżący miałaby prawo zajmując lokal bez tytułu prawnego, ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. W powołanym przepisie jest bowiem mowa o osobach nieposiadających tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, ale "oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny", tj. takich, które posiadają już prawo do lokalu socjalnego, ale prawo to nie zostało jeszcze zrealizowane. Z akt sprawy nie wynika także, by wobec skarżącego zapadł wyrok sądu orzekający o eksmisji wraz z przyznaniem lokalu mieszkalnego. Wobec tego, jeżeli skarżący składając wniosek nie był osobą oczekującą na przysługujący mu lokal socjalny z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to znaczy, że nie spełniał ustawowego warunku i nie mógł uzyskać dodatku mieszkaniowego. Z tych względów uznać należy, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art.254 §1 p.p.s.a.).